Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 116/08 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

J. G. zwrócił się do Wójta Gminy Nurzec - Stacja o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty o konstrukcji metalowej z dachem jednospadowym, budowie budynku murowanego podpiwniczonego z dachem jednospadowym, budowie przyłącza energetycznego oraz utwardzeniu terenu dojazdowego otaczającego budynki o szerokości 25 m, w celu prowadzenia działalności polegającej na obróbce drewna i produkcji wyrobów drewnianych na części działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Sokóle.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wójt Gminy Nurzec – Stacja ustalił dla wnioskowanej inwestycji warunki zabudowy. W rozstrzygnięciu określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania wnioskowanego do zabudowy terenu, ustalając warunki i wymagania ładu przestrzennego, a w szczególności linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek, gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy. W decyzji organ zawarł także warunki wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. L.. Podkreśliła, że zamierzona inwestycja znajdować się będzie w bezpośredniej bliskości z jej domem (ok. 300 m), a prowadzenie tego typu działalności w takim bliskim sąsiedztwie będzie szkodliwe dla zdrowia jej rodziny, ze względu na hałas i wibracje. Inwestycja będzie też ogromnym utrudnieniem w życiu codziennym z uwagi na wzmożony ruch ciężkich samochodów przejeżdżających w pobliżu jej domu. Podkreśliła, że na terenie, na którym planowana jest inwestycja, występuje niedobór wód gruntowych, a prace mające związek z wnioskowanym przedsięwzięciem będą wymagały zużycia dużych jej ilości. Powyższe okoliczności wskazują, iż planowana inwestycja będzie szkodliwa dla środowiska, a zatem nie powinna być na tym terenie zlokalizowana. Tym bardziej, że utrudni to również właściwą komunikację i pogorszy w znacznym stopniu nawierzchnię dróg pozostających w sąsiedztwie inwestycji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, działając na podstawie art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie Wójta Gminy Nurzec - Stacja w zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich i w tej kwestii orzekło o ustaleniu tych wymagań. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich, a organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie jest związany wnioskiem i nie może go modyfikować. Odnosząc się do zarzutów związanych ze szkodliwością oddziaływania inwestycji na środowisko, organ podkreślił, że inwestor będzie mógł zrealizować planowane zamierzenie jedynie przy zachowaniu norm prawnych wynikających z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zobowiązany będzie uzyskać od właściwego organu tzw. decyzję środowiskową, w której rozstrzygnięte będą wszystkie kwestie poruszone przez odwołującą się. Ponadto budowa planowanej inwestycji będzie mogła być zrealizowana jedynie w przypadku zastosowania się inwestora do wymagań ochrony interesów osób trzecich, określonych w art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Organ II instancji stwierdził, że planowany obiekt nie będzie swoją architekturą naruszał istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego, bowiem obszar inwestycji jest gruntem rolnym, a na analizowanym terenie występuje zabudowa zagrodowa rozproszona w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie etapem wstępnym rozpoczętego procesu inwestycyjnego i tylko spełnienie wszystkich warunków w niej zawartych może spowodować, że dalsza część tego procesu może być kontynuowana. Wydanie takiej decyzji nie oznacza jednak, że planowana inwestycja będzie realizowana.

Na decyzję ostateczną J. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 144 k.c., poprzez uwzględnienie wniosku w oderwaniu od celu zabudowy, polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie obróbki drewna i produkcji wyrobów drewnianych, a co za tym idzie i utylizacji odpadów;

2/ art. 7, 8 i 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie, bowiem zaskarżona decyzja odnosi się tylko do architektonicznej strony planowanej inwestycji, abstrahując od jej celu;

3/ art. 136 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia pełnego stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich mieszkańców wsi Sokóle.

Skarżąca stwierdziła także, że organ I instancji, precyzując w swej decyzji liczne i szczegółowe warunki, jakie muszą zostać spełnione przez inwestora przy realizacji projektowanej inwestycji, właściwie nie odniósł się do kwestii związanej z potrzebą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności nie wykazał żadnych okoliczności i argumentów, z których by wynikało, że interesy te nie zostaną naruszone w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne normy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wówczas, gdy na danym terenie nie ma uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka jest wówczas elementem niezbędnym, poprzedzającym czynności inwestora zmierzające do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Z kolei art. 61 ww. ustawy określa warunki, których łączne spełnienie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem wniosku przyszłego inwestora.

Sąd I instancji stwierdził, że wydanie pozytywnej dla przyszłego inwestora decyzji zostało poprzedzone analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, co znalazło odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej, sporządzonej przez uprawnionego projektanta, a tym samym spełnia wymóg art. 61 ust. 6 i 7 ustawy w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Opinia architektoniczna i załącznik graficzny do niej wskazują, że planowany obiekt budowlany nie będzie swą architekturą i przeznaczeniem naruszał istniejącego ładu przestrzennego. Charakter obiektów jest bardzo zbliżony, w aspekcie formy architektonicznej i gabarytów, do zabudowań znajdujących się na siedliskach wiejskich, a taka zabudowa istnieje wzdłuż drogi prowadzącej do miejsca lokalizacji inwestycji. Kontynuowana również będzie funkcja przyszłej zabudowy, gdyż nie odbiega ona istotnie od dotychczasowego przeznaczenia terenu. Niejednokrotnie bowiem obróbka drewna łączy się z prowadzeniem gospodarstw rolnych i jest w nich wykonywana w mniejszym rozmiarze na własne potrzeby. Dopuszczalne jest powstanie obiektów budowlanych służących produkcji rolnej na terenach o przeznaczeniu rolniczym. Stosując zatem, przy braku planu miejscowego, ten pogląd do celów interpretacyjnych tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, należy przyjąć, że możliwa jest budowa obiektów infrastrukturalnych mieszczących się w podstawowej funkcji terenu.

Sąd I instancji stwierdził również, że decyzja nie narusza art. 144 k.c. Znajdujące się na działce skarżącej zabudowania są oddalone o ponad 300 m od miejsca, gdzie została zaplanowana inwestycja. Obawa skarżącej przed zanieczyszczeniem środowiska, utylizacją odpadów bądź hałasem nie jest uzasadniona na tym etapie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał również, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, organy dokonały jego obiektywnej oceny w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu.

Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zgodnie bowiem z art. 89 k.p.a. jest ona niezbędna m.in. wówczas, gdy wymaga tego przepis prawa. W tej sprawie tak nie było.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2008 r. skargę kasacyjną złożyła J. L.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a:

1/ naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie kasatora Sąd I instancji błędnie przyjął, iż funkcja planowanego obiektu (tartak), nie odbiega od funkcji istniejących na tym terenie zabudowań przeznaczonych do rolniczego wykorzystania oraz jest na tyle zbliżona do rolniczej funkcji terenu, iż to uzasadnia jej budowę. Tymczasem eksploatacja tartaku nie jest prowadzeniem działalności rolniczej, a przez to teren pod jego budowę wymaga zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, w myśl art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Oznacza to, iż rozstrzygniecie Sądu narusza dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4. Na tym terenie brak jest ponadto infrastruktury koniecznej do funkcjonowania planowanej inwestycji, a w szczególności brak jest utwardzonej drogi dojazdowej (art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3). Brak jest również przy drodze co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej polnej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników planowanej inwestycji, co oznacza, iż przyjęta przez Sąd analogia między działalnością gospodarczą polegającą na obróbce drewna, a prowadzeniem działalności rolniczej, jest błędna. Powyższe uchybienia wyczerpują zatem przesłankę błędnej wykładni prawa materialnego, jak też jego niewłaściwe zastosowanie. Niezasadnie również Sąd I instancji przyjął, że art. 144 k.c. nie ma zastosowania na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

- niezastosowanie art. 59 w związku z art. 54 pkt 1 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie brak jest uzgodnień wymaganych przez bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, w szczególności decyzji środowiskowej, a przynajmniej raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, o czym jest mowa w art. 51 i 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Organy nie wykonały także obowiązków z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), dotyczących zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody w zakresie planowanej inwestycji.

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

- art. 3 § 1, art. 16 § 1 w związku z art. 17 § 1 p.p.s.a., bowiem w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku orzekał sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego prof. dr Stanisław Prutis, jako przewodniczący składu, chociaż przepisy powyższej ustawy, jak również ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a poprzez treść art. 49 tej ustawy także przepisy dotyczące Sądu Najwyższego, nie przewidują możliwości delegowania sędziego do niższej instancji. Delegacja taka jest sprzeczna z zasadą dwuinstancyjności, a ponadto w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażony jest w sprawie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzez udział w nim sędziego tegoż Sądu,

- art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi, chociaż organ administracyjny naruszył prawo materialne, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dopuścił się ponadto naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy z udziałem miejscowej społeczności, co zostało przez Sąd I Instancji ocenione jako zgodne z prawem. W konsekwencji Sąd ten nie nakazał w trybie art. 136 k.p.a. organowi I instancji przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego celem szczegółowego wyjaśnienia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., sprawy uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, w tym na życie ludzkie, w myśl art. 7, 8 i 10 k.p.a. Oznacza to, że oceny charakteru planowanej działalności gospodarczej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonał z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym naruszył on art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nie może przynieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu najdalej idący zarzut nieważności postępowania w związku ze sprzecznym z przepisem prawa składem Sądu I instancji. W ocenie kasatora bowiem udział sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku jest sprzeczny z zasadą dwuinstancyjności, a także powoduje, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy zauważyć, że zarzut sprzecznego z przepisami składu sądu stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowego, określoną w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny winien rozważyć z urzędu. Tym niemniej, skoro zarzut taki w skardze kasacyjnej został postawiony, stwierdzić należy, że jest niezasadny.

W myśl art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w okresie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego może być przeniesiony przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zasięgnięciu opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości, w której dotychczas pełnił służbę, z pozostawieniem mu prawa do wynagrodzenia i tytułu przysługującego sędziemu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za zgodą sędziego takie przeniesienie jest możliwe również na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości innej niż ta, w której sędzia dotychczas pełnił służbę.

Przepis ten wyraźnie dopuszcza możliwość przeniesienia na stałe sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na stanowisko sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mimo zachowania tytułu oraz uprawnień należnych sędziemu NSA. Zachowanie tytułu nie jest równoznaczne z zachowaniem stanowiska sędziego NSA. Co więcej, po stałym przeniesieniu macierzystym sądem dla tych sędziów jest wojewódzki sąd administracyjny. Przytoczona wykładnia art. 94 § 1 była już wielokrotnie prezentowana w orzecznictwie i nie budzi ona zastrzeżeń (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2005 r., OSK 1249/04; z dnia 30 maja 2005 r., OSK 1497/04; z dnia 6 lipca 2005 r., I FSK 3/05; z dnia 29 grudnia 2005 r., OSK 1262/04; 8 lutego 2006 r., II OSK 497/05).

Skoro zatem w sprawie nie zaszła nieważność postępowania, to stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej granicami.

Rozpoznając pozostałe zarzuty w tak zakreślonej kognicji za bezpodstawne należało uznać w szczególności te, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, t.j. art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do pierwszego z nich ab initio sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Drugi z kolei stanowi w zdaniu pierwszym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zarzuty te zostały uzasadnione w taki oto sposób, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że obróbka drewna wykonywana będzie na własne potrzeby inwestora.

Tymczasem twierdzenie takie w żaden sposób nie wynika z motywów wyroku Sądu I instancji. Przeciwnie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaliczył planowane przedsięwzięcie do inwestycji infrastrukturalnych, stwierdzając jedynie, że obróbka drewna na własne potrzeby często wiąże się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie ma zatem przeszkód do uznania, że wykonywanie takiej działalności w większym zakresie (a wiec nie tylko na własne potrzeby) mieścić się będzie w podstawowej funkcji terenu. Zatem ustalenia dokonane przez organy, przyjęte do faktycznej podstawy rozstrzygnięcia Sądu, nie wykraczały poza ramy ustaleń dopuszczalnych w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. Również uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawierało wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 tej ustawy.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 10, 107 § 3 i 136 k.p.a. kasator wskazał, że Sąd I instancji uchybił tym przepisom oddalając skargę, mimo naruszenia przepisów prawa materialnego. Dlatego też wykazując bezzasadność tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się jednocześnie do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnych.

Przede wszystkim należy uznać za chybiony zarzut niezastosowania art. 51 i 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). W przepisach tych uregulowane zostały kwestie związane koniecznością sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oraz z tym co w takim raporcie powinno się znajdować. Kasator uznał, że art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku jej zgodności z przepisami odrębnymi, zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Tymczasem umknęło autorowi skargi kasacyjnej, że wskazane przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska nie miały w sprawie zastosowania. Przepis art. 46 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, który wymagał przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, został uchylony w lipcu 2005 r. na podstawie art. 1 pkt 19 tiret drugie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), podczas gdy wniosek inwestora pochodził z grudnia 2005 r., a zaskarżona decyzja z grudnia 2007 r. Tak więc zarzut nieprzeprowadzenia przez organy administracji postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powiązany w skardze kasacyjnej z art. 59, 54 pkt 1 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.

Rezultatu takiego nie mogły również odnieść zarzuty niespełnienia pozostałych warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki te muszą zostać spełnione łącznie.

Stosownie do pkt 1 co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystani terenu.

W ocenie kasatora nie może być mowy o kontynuacji funkcji w przypadku planowanego tartaku, bowiem nie jest to działalność rolnicza.

Jednakże zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 501-503 ). Warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od upodobań i ocen czy to inwestora, czy kontestującego jego plany właściciela gruntu sąsiedniego. Okoliczność, że inwestor chce prowadzić działalność gospodarczą na terenach zdominowanych przez działalność rolniczą, a właściciel gruntów sąsiednich na to się nie godził - nie ma znaczenia przy ocenie przesłanki "kontynuacji funkcji". Nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08).

Zgodzić się zatem należy z oceną Sądu I instancji, że nowa funkcja może koegzystować z funkcją obecną. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji", uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, dopuszcza na danym obszarze budowę obiektów o funkcji, która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych budynków, lecz ma stanowić jej uzupełnienie.

Nie sposób również przyjąć, że nie został spełniony warunek z pkt 2 art. 61 ust. 1 ustawy. Działka, na której ma znajdować się planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, którą stanowi działka nr 158.

Nie do obrony jest również pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, iż istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 stanowi, że odpowiednia infrastruktura nie musi istnieć już w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wystarczy, że planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji. Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy obejmuje zaś zamiar wykonania przyłącza elektrycznego i utwardzenia terenu.

Z kolei w myśl pkt 4 art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren, na którym ma powstać inwestycja, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...).

Kasator powiązał zarzut naruszenia tego przepisu z koniecznością uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, do czego inwestora zobowiązuje, w jego ocenie, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Tymczasem w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Starosty Powiatowego w Siemiatyczach z dnia 4 kwietnia 2007 r. o uzgodnieniu projektu zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, w którym organ stwierdził, że inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem w sprawie nie ma konieczności dokonania zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Na marginesie dodać jeszcze należy, że art. 11 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych następuje dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Tak więc zasadnie Sąd I instancji uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można się również zgodzić z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem dotyczącym stosowania art. 144 k.c. na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W myśl tego przepisu właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, iż na etapie ustalania warunków zabudowy przepis ów nie ma zastosowania. Nie występują bowiem wówczas na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomość sąsiednią. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogły jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też odmowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2008 r., II SA/Łd 700/07).

Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony w sposób pozwalający na jego merytoryczną ocenę. Kasator stwierdził jedynie, że organy nie wykonały obowiązków nałożonych w tych przepisach. Tymczasem stosownie do ich treści obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym (ust. 1), a organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody (ust. 2). Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób organy miały w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wyrazić swą dbałość o przyrodę i jak miały zapewnić warunki niezbędne dla ochrony przyrody. Należy stwierdzić, że ustawa o ochronie przyrody nie miała w sprawie zastosowania, przedmiotem postępowania nie było bowiem określenie celów, zasad i form ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu, o czym stanowi jej art. 1.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.