Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 481/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 481/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...]na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w pkt 1. stwierdził, że Polska Fundacja Narodowa dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 15 marca 2018 r., w pkt 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz w pkt 3. zasądził od Polskiej Fundacji Narodowej na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie lub strona skarżącą) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie (dalej jako PFN lub Fundacja) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust.1 Konstytucji RP i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek w wymaganym terminie, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie PFN do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 marca 2018 r. oraz zasądzenie od Fundacji na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż w dniu 15 marca 2018 r. drogą elektroniczną złożyło do PFN wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. umowy na produkcję spotu opublikowanego pod adresem: https://twitter.com/Fundacja_PFN/status/ 971460165135425536?s=19. Do momentu wniesienia skargi, pomimo upływu w dniu 29 marca 2018 r. terminu do udzielenia informacji publicznej, Stowarzyszenie nie otrzymało od podmiotu zobowiązanego żadnej odpowiedzi.

PFN w odpowiedzi na skargę wniosła o: 1) odrzucenie skargi, 2) ewentualnie umorzenie postępowania; 3) ewentualnie oddalenie skargi; 4) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pisma procesowego Fundacja wskazała, iż z uwagi na brak podlegania przez PFN pod rygory u.d.i.p. jak też z uwagi na to, że w objętej wnioskiem umowie znajdowały się klauzule poufności, PFN nie była obowiązana do udostępnienia żądanej umowy na wniosek Stowarzyszenia z dnia 15 marca 2018 r. Tym niemniej PFN udostępnia dokumenty i informację dotyczące jej działalności, nie w trybie u.d.i.p., lecz w granicach prawa, aby zapewnić transparentność działalności organizacji pozarządowej, przy uwzględnieniu interesów podmiotów współpracujących i podmiotów trzecich. Mając na uwadze powyższe, PFN podjęła działania mające na celu uchylenie klauzul poufności, w tym poprzez uzyskanie stosownej zgody drugiej strony umowy (o czym informowała Stowarzyszenie) korespondencją mailową z dnia 6 czerwca 2018 r. PFN przesłała wnioskodawcy kopię wskazanej we wniosku umowy wraz z informacją, że mogło to nastąpić "po uzyskaniu zgody obu stron na uchylenie klauzul poufności".

W międzyczasie, skarżące Stowarzyszenie złożyło datowaną na dzień 24 kwietnia 2018 r. skargę na bezczynność PFN. Wobec podjętych przez PFN działań mających na celu udostępnienie przedmiotowej umowy (nie w trybie u.d.i.p. - ale ze względu na transparentność działalności PFN) i w rezultacie przesłanie skarżącej kopii przedmiotowej umowy - PFN w korespondencji z dnia 6 czerwca 2018 r. zapytała stronę skarżącą, czy podtrzymuje skargę z dnia 24 kwietnia 2018 r. PFN do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę nie otrzymała jakiegokolwiek stanowiska Stowarzyszenia.

PFN nie pozostawała zatem w bezczynności. Fundacja nie była i nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. PFN na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przepisów u.d.i.p., a w szczególności art. 4 u.d.i.p., nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. PFN posiada bowiem cele statutowe, które nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi, zaś jej działania nie są działaniami delegowanymi władzy publicznej i nie zastępują działalności organów władzy. PFN posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, zatem jest to działanie nie nakierowane do odbiorcy powszechnego, ale indywidualnego. Dopiero działanie podmiotu finansowanego może być postrzegane jako działanie w ramach zadań publicznych w rozumieniu orzecznictwa administracyjnego, o ile będzie nakierowane na działanie do odbiorcy powszechnego (np. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/13 - publik. Lex nr 140498; z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2876/14), z czym w sytuacji PFN (a tym bardziej w kontekście objętych wnioskiem umów) nie mamy do czynienia.

Także kwestia nadzoru konkretnego ministra nie stanowi i stanowić nie może o przyznaniu statusu podmiotowości na gruncie ustawy o fundacjach, bowiem nadzór nad fundacjami ma charakter ustawowy i dotyczy każdej fundacji, niezależnie od prowadzonej działalności. Ów nadzór sam przez się nie determinuje - i nie może - o wykonywaniu zadań publicznych. Nadto PFN nie dysponuje środkami publicznymi. Przepis art. 9 ustawy o finansach publicznych kategorycznie klasyfikuje fundatorów (spółki prawa handlowego i bank), jako podmioty, które nie stanowią sektora finansów publicznych. Darowizny dokonywane przez tego typu podmioty, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, nie stanowią dochodów publicznych, a skoro nie stanowią dochodów publicznych, to zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie są dochodami publicznymi. PFN dysponuje funduszem założycielskim, który nie może być utożsamiany z majątkiem Skarbu Państwa, tudzież spółek Skarbu Państwa. Fundusz założycielski powstaje w momencie przejścia określonych w akcie założycielskim składników majątku na fundację oraz staje się odrębnym majątkiem Fundacji - bez żadnych powiązań i ekwiwalentności w stosunku do fundatorów. Należy zatem uznać, że akt założycielski w części dotyczącej określenia majątku fundacji stanowi oświadczenie wobec fundatora - darczyńcy, który zobowiązuje się przenieść określone składniki majątku przy oświadczeniu woli o przyjęciu darowizny przez obdarowanego - fundację. Przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku.

Co prawda, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. To jednak PFN nie podpada pod przesłanki obejmujące którykolwiek z tych podmiotów. PFN nie jest podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej. Wniosek o dostęp do informacji publicznej nie może być zatem uzasadniany chęcią zaspokojenia ciekawości wnioskującego, chęcią publikacji otrzymanych dokumentów w przestrzeni publicznej, tudzież chęcią zwykłej kontroli obywatelskiej środków finansowych, gdy jest kierowany od podmiotu nie zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Również sam fakt powołania do życia PFN przez spółki, w których Skarb Państwa ma prawa udziałowe nie determinuje spełnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie Fundacja podkreśliła, iż nie wszczęła procedury rozpoznania wniosku w trybie u.d.i.p. wobec braku spełniania kryteriów z art. 4 ust 1 tej ustawy, zatem nie można twierdzić, iż pozostaje w stanie bezczynności. Skoro tak, skarga już z tej przyczyny winna być odrzucona.

Niezależnie od powyższego PFN podniosła, iż w dniu 6 czerwca 2018 r. wydała skarżącemu Stowarzyszeniu żądaną umowę. Zatem zmaterializowało się żądanie Stowarzyszenia z dnia 15 marca 2018 r. (niezależnie od trybu udostępnienia) i strona skarżąca faktycznie otrzymała wnioskowany dokument, co czyni przedmiotową skargę również z tej przyczyny bezprzedmiotową.

Dodatkowo Fundacja zasygnalizowała, iż skarga winna zostać odrzucona wobec braku wyczerpania przewidzianego przepisami trybu zaskarżenia, tj. braku uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu – Stowarzyszenie nie wypełniło przesłanki z art. 53 ust. 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Reasumując Fundacja podniosła, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi bezczynność, a tym bardziej nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu przez PFN prawa. Brak rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia nie wynikał z lekceważącego stosunku do przepisów prawa i złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz wyżej podanych przyczyn

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 a) P.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialnotechnicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1).

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania.

Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a zatem czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji.

Sąd po przeprowadzeniu analizy akt sprawy oraz stosownych przepisów prawa, doszedł do wniosku, że Fundacja, wbrew jej stanowisku, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie objęte wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd zauważył, iż jest faktem powszechnie znanym, że PFN została utworzona z inicjatywy Polskiego Rządu przez 17 spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa w celu realizacji określonych zadań publicznych zapisanych w Statucie Fundacji m.in. w celu promocji i ochrony wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki. Zgodnie ze statutem Fundacji Rząd RP, poprzez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji. Tylko za zgodą tych ministrów może nastąpić powołanie i odwołanie członków Zarządu Fundacji oraz Rady Fundacji, dokonanie zmian w statucie Fundacji, czy też postawienie Fundacji w stan likwidacji.

Majątek Fundacji stanowi Fundusz Założycielski w kwocie 97,5 mln zł, na który składają się środki finansowe wniesione przez Fundatorów (spółki kontrolowane przez Skarb Państwa) do 30 grudnia 2016 r. Ponadto każdy z Fundatorów zobowiązał się do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. określonych corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji.

Sąd podkreślił, iż majątek, którym dysponuje Fundacja nie jest wprawdzie "majątkiem publicznym" sensu stricto, albowiem nie jest własnością Państwa, lecz własnością Fundacji działającej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1491). Nie są to też środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.). Jednak w sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek który został Fundacji przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Sposób zarządzania tym majątkiem powinien zatem podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak w odniesieniu do majątku będącego własnością Państwa – tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/17 oraz z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 486/18 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kwestii ustalenia, czy żądana informacja, tj. umowa na produkcję spotu (filmu) stanowi informację publiczną trzeba wskazać, iż pojęcie to przywołane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kluczowe znaczenie ma tu definicja "sprawy publicznej". Sprawa publiczna stanowi przeciwieństwo sprawy niepublicznej (prywatnej), do której ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Sprawa publiczna, co do której ma być udzielona informacja publiczna, wskazuje na publiczną naturę zadań wykonywanych przez określony podmiot. To stanowisko odwołuje się do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny, społeczny, nieprywatny (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Oznacza to, że w sprawach prywatnych nie mamy do czynienia z informacja publiczną (tak w wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10). Uznać zatem należy, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy natomiast do czynienia z informacją publiczną (patrz wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, publik. j.w.).

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, iż umowa zawarta pomiędzy PFN a podmiotem gospodarczym na produkcję spotu promującego cel publiczny, sfinansowanego ze środków Fundacji (środków pozyskanych od spółek zarządzanych przez Skarb Państwa na cele publiczne) stanowi informację publiczną. Słusznie zatem Stowarzyszenie, powołując się w skardze na poglądy orzecznictwa przyjmuje, iż treść umów dotyczących majątku publicznego jest informacją publiczną, a wnioski o ich udostępnienie powinny być rozpatrywane w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy PFN udzieliła Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek z dnia 15 marca 2018 r. już po wniesieniu skargi (z dnia 24 kwietnia 2018 r.) do Sądu. Bowiem w dniu 6 czerwca 2018 r. przesłała wnioskodawcy kopię Umowy Ramowej o Świadczenie Usług Agencji Kreatywnej.

Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu (odpowiednio podmiotu obowiązanego) do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.

Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż z akt sprawy wynika, że żądana informacja została udzielona. Zaznaczenia wymaga, że nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi. Sąd wskazał zatem, że udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z uchybieniem 14 dniowego terminu do jej udzielenia. Z tej przyczyny stwierdził, iż PFN dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 marca 2018 r.

Bezsprzecznie Fundacja udzieliła wnioskowanej informacji publicznej z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Usunięcie przez podmiot obowiązany stanu bezczynności po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, bezczynność Fundacji nie nosi cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, iż choć doszło do bezczynności, to jednak Fundacja podejmowała działania celem załatwienia wniosku Stowarzyszenia (wystąpiła do strony umowy o zniesienie klauzuli poufności zapisów zawartych w umowie) w imię zasady transparentności działań PFN, zaś przekroczenie terminów ustawowych było wynikiem błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. W tej sytuacji nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł o bezczynności podmiotu obowiązanego, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od Fundacji na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, Sąd rozstrzygnął na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 i 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w zw. z art. 888 § 1 k.c. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego Fundacji z dnia 16.11.2016 r. (Rep. A nr 12597/2016) a to w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ew. 6 P.p.s.a poprzez wadliwe uznanie, że PFN jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z wykorzystaniem środków publicznych i że majątek przekazany PFN zachował charakter "majątku publicznego" oraz że Rząd RP, poprzez nieistniejącego ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie PFN a w konsekwencji przez poprzez niezasadne uznanie, że PFN jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust 1 u.d.i.p., podczas gdy PFN jako odrębna osoba prawna nie wykonuje zadań lub funkcji publicznych i nie gospodaruje środkami publicznymi ("majątkiem publicznym") a jedynie środkami statutowymi jako podmiot obdarowany i obciążony poleceniem, nie podlega wpływowi Rządu RP na funkcjonowanie (podlega wyłącznie ustawowemu nadzorowi ze strony Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego), bowiem wybór członków pierwszego kadencyjnie Zarządu Fundacji nastąpił wyłącznie przez Fundatorów (bez zgody Ministra), nie zaspokaja potrzeb publicznych i nie jest organizacją pożytku publicznego i w konsekwencji PFN nie może być uznana podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy.

Ponadto skarżąca kasacyjnie Fundacja zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn stwierdzenia bezczynności, zwłaszcza poprzez zupełny brak rozważań w kontekście postawionej hipotezy, jakoby majątek przekazany PFN zachował charakter "majątku publicznego" i że Rząd RP, poprzez ministra właściwego do spraw SP i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie PFN - w tym poprzez brak odniesienia faktycznego i prawnego do w/w zapatrywań i w konsekwencji poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku, a przez to uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, a w konsekwencji faktyczne udaremnienie kontroli instancyjnej orzeczenia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi bądź jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez Sąd I instancji normę prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) – dalej u.d.i.p. i opartego na jej podstawie wniosku, że Polska Fundacja Narodowa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy w świetle przepisów u.d.i.p. Polska Fundacja Narodowa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej, a więc czy podlega u.d.i.p. w zakresie podmiotowym.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że podany w nim katalog podmiotów ma charakter otwarty, przykładowy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od pojęcia "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, zadania władzy publicznej mogą być bowiem realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 i 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 900/15).

Brzmienie art. 4 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca dążył do jak najszerszego określeniami zbioru podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Celem takie rozwiązania jest bowiem pełna realizacja politycznego prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem "szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę zaistnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym" (W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 7), a nadto jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 "konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przybrało charakter publicznego prawa podmiotowego. Znaczy to, że obywatel ma zapewnioną możliwość skutecznego żądania od organów władzy publicznej określonego zachowania, egzekwowalnego, w razie potrzeby, w drodze odpowiednich instytucji procesowych" (OTK Seria A 2019, poz. 5). Prawo dostępu do informacji publicznej jest zatem prawem politycznym (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 699/16), które jest fundamentem budowy materialnej demokracji nie ograniczanej tylko do procedur, ale oznaczającej rzeczywisty wpływ społeczeństwa na bieg spraw publicznych. Elementem tego prawa jest zatem nie tylko kontrola wykonywania zadań publicznych, ale również co jest charakterystyczne dla myślenia o demokracji dla społeczeństw odwołujących się do zachodniej myśli politycznej - kontrola wydatkowania środków publicznych jako pochodzących z wpłat na rzecz dobra wspólnego od wolnych obywateli, suwerennych właścicieli swojego majątku. Stąd wskazany art. 4 u.d.i.p. jest tak skonstruowany, aby prawo do informacji publicznej zawsze "podążało" tam, gdzie są wykonywane zadania publiczne lub tam, gdzie wydatkowane są pochodzące z wpłat wolnych obywateli środki publiczne.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w kwestii dotyczącej statusu Polskiej Fundacji Narodowej oraz jej podleganiu pod przepisy u.d.i.p. wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2493/21, w uzasadnieniu którego wskazał, że w myśl art. 1 ustawy o fundacjach, fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami. W art. 2 ust. 1 ustalono, że fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą. Warto zatem w tym miejscu podkreślić, że akt fundacyjny może zostać dokonany przez krajową bądź zagraniczną osobę prawną. Dotyczy to w szczególności Skarbu Państwa, organizacji samorządu terytorialnego, organizacji kościelnych i wyznaniowych, spółdzielni, spółek prawa handlowego będących osobami prawnymi, stowarzyszeń zarejestrowanych przedsiębiorstw państwowych, a także fundacji (H. Cioch, A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Komentarz. Warszawa 2010, s. 26). Swoisty zakaz tworzenia fundacji kreuje art. 45 ustawy o finansach publicznych. Stanowi on, że ze środków publicznych nie można tworzyć fundacji na podstawie ustawy o fundacjach. W doktrynie wskazuje się, że przepis ten nie wprowadza zakazu tworzenia fundacji, dla których fundatorem – rozumieniu ustawy o fundacjach – jest Skarb Państwa lub osoba prawna zaliczana do sektora finansów publicznych, ani – tym bardziej – zakazu funkcjonowania takich fundacji. Wskazane podmioty mogą nadal tworzyć fundacje, z tym że ich wkład do fundacji (według art. 3 ust. 2 ustawy o fundacjach: składniki majątkowe przeznaczone na realizację celu fundacji) nie może obejmować środków pieniężnych. Jednocześnie podkreśla się, że zakaz wnoszenia środków do tworzonej fundacji nie oznacza zakazu udzielania dotacji już istniejącym fundacjom. (W. Misiąg, w: Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Warszawa 2019, s. 181). Wzmacnia tę tezę sam ustawodawca określając w art. 15a ustawy o fundacjach zadania starosty realizowane w odniesieniu do "fundacji korzystających ze środków publicznych".

Podstawowym źródłem powstania majątku fundacji są składniki majątkowe przekazane przez fundatora, które powinny być ujęte w akcie fundacyjnym. Wśród możliwych składników majątkowych przepis art. 3 ust. 3 ustawy o fundacjach wskazuje: pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 1989 r., sygn. akt I SA 1019/88 (ONSA 1990 r., nr 1, poz. 4) zauważył, że środki na realizację celów statutowych fundacja może czerpać, niezależnie od majątku początkowego, przekazanego przez fundatora, ze zbiórek, z loterii oraz ze spadków, zapisów lub darowizn osób fizycznych i prawnych, mających swoje siedziby w Polsce. Niezależnie od tego fundacja może zdobywać środki na realizację celów statutowych poprzez prowadzenie działalności gospodarczej, nastawionej na osiąganie dochodu. Celem działalności gospodarczej fundacji może być tworzenie warunków realizacji jej celów statutowych oraz uzupełnienie środków na działalność statutową.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wśród społecznie użytecznych celów, dla których została utworzona Fundacja, Statut wymienia m.in. promocję i ochronę wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki; inspirowanie oraz współtworzenie warunków do budowy wartości i rozwoju spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz polskiej przedsiębiorczości, czy też wspieranie działalności z dziedziny edukacji, szkolnictwa oraz ochrony zdrowia. Tak ustalony cel niewątpliwie można określić mianem: społecznego (publicznego). Na realizację tego celu w ramach Funduszu Założycielskiego, przeznaczono 97,5 mln złotych, na który składały się środki finansowe wniesione przez 17 Fundatorów – spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa. Kolejnym, istotnym elementem dla oceny zaistnienia warunków uznania Fundacji za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jest kwestia źródeł pozyskiwania dalszych środków pozwalających trwale realizować postawione w Statucie cele. W tym zakresie na uwagę zasługuje ujęte w § 4 ust. 2 Statutu zobowiązanie do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji w określonych dla danego fundatora wysokościach. Wykonanie tego zobowiązania świadczy więc o angażowaniu środków publicznych w kapitał Fundacji, a co za tym idzie – sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. Na podkreślenie zasługuje przy tym postanowienie § 4 ust. 3 Statutu, iż majątek Fundacji stanowią też środki uzyskane z dotacji, grantów, subwencji, darowizn, spadków i zapisów oraz innego rodzaju przysporzeń majątkowych poczynionych na rzecz Fundacji przez krajowe i zagraniczne osoby fizyczne i prawne oraz inne podmioty, a także środki uzyskane ze zbiórek i imprez publicznych, odsetek bankowych oraz nieruchomości i ruchomości nabyte przez Fundację w toku jej działalności i środki z nich uzyskane.

Stwierdzić zatem należy, że skarżąca kasacyjnie Fundacja jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez 17 spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy zatem przyjąć, że informacja będąca w dyspozycji Fundacji odnosząca się do publicznej sfery działalności będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. W związku z powyższym, podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.