Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy J.O. po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1092/16 w sprawie ze skargi T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1092/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucając przy tym naruszenie:

1. przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej również jako "WSA", oraz nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", polegające na niesłusznym uznaniu, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oparł ją na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

2. przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.), dalej jako "u.k.p.", polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszym stanie faktycznym istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego;

3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2b u.k.p. i polegające na błędnym uznaniu, że opinia sądowo-psychiatryczna może stanowić o istnieniu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego.

W oparciu o powyższej przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że WSA niesłuszne uznał, iż w stosunku do jego osoby zachodzi uzasadnione zastrzeżenie co do jego możliwości sprawnego i bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Informacja, którą uzyskał Starosta o możliwych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego była oparta na opinii sądowo - psychiatrycznej z dnia [...] marca 2015 r. Skarżący podkreślił, że w/w opinia została wydana ponad 30 miesięcy temu i nie może być jedyną i wyłączną podstawą skierowania na badanie lekarskie. Zaznaczył, że całe postępowanie zainicjowane przez Prokuraturę Rejonową w [...] mające na celu skierowanie go na badanie lekarskie przybiera formę szykany i nie jest uzasadnione troską o bezpieczeństwo ruchu drogowego. Podkreślił, że do skierowania konieczne jest wykazanie okoliczności, które z dużym prawdopodobieństwem wykażą, że w stosunku do kierującego mogą występować np. przeciwwskazania zdrowotne co do dalszego prowadzenia pojazdów w ruchu lądowym. Skarżący kasacyjnie szczególną uwagę zwrócił na fakt, że w ostatnich latach nie miał żadnych kolizji drogowych jak również nie był karany za naruszenia przepisów pomimo, że systematycznie korzysta z pojazdu samochodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W pierwszym zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie upatruje ich naruszenia w "niesłusznym uznaniu, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oparł ją na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i zebranym w sprawie materiałem dowodowym".

Wskazany art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu.

Pozostałe przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Przypomnieć więc należy, że Sąd nie stosuje ich wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, również takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny posługuje się tymi przepisami jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zaskarżonych aktów prawnych pod względem zgodności z prawem polega na badaniu czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy.

Zdaniem NSA w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji zajął wyraźne stanowisko co do stanu faktycznego, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i należycie ją wyjaśnił, dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Ponadto obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu. W ocenie NSA wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy zostały wyjaśnione, Sąd orzekał na podstawie całokształtu sprawy, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

W kolejnym zarzucie podniesiono naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2a u.k.p. przez błędne uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2b u.k.p. przez błędne uznanie, że opinia sądowo-psychiatryczna może stanowić o istnieniu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 99 ust. 1 pkt 2a i 2b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli: a) kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, b) istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

Powyższe regulacje prawne nie wskazują zatem precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji. Mowa jest w nich bowiem tylko, by były one uzasadnione i poważne. Oznacza to, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. Sformułowanie, że mają być one uzasadnione oznacza zatem przede wszystkim, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach. Za takie zaś z pewnością można uznać wniosek Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] lipca 2015 r. i opinię sądowo – psychiatryczną z [...] marca 2015 r., wydaną w toku prowadzonego postępowania karnego. Stan zdrowia skarżącego, opisany w opinii należało ocenić jako uzasadniający wątpliwości co do możliwości sprawnego prowadzenia pojazdów, a zatem uzasadniający skierowanie na badania lekarskie.

Dodatkowo wskazać należy, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych wątpliwości. Jak wskazywano w orzecznictwie, na co zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, nie ulega przy tym wątpliwości, że kondycja zdrowotna każdego człowieka, w tym i kierującego, może z czasem ulec pogorszeniu. Ewentualne niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo nie tylko samego zainteresowanego ale także innych uczestników ruchu drogowego. Z przywołanych przepisów wynika także, że dla możliwości wydania decyzji nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie zachodzi niezdolność prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/16, wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1502/17).

Wobec faktu, że z ww. dokumentów wynikały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia strony pod kątem możliwości kierowania pojazdami, to nie można skutecznie zarzucać organowi, że wziął pod uwagę zawarte w takiej opinii wnioski. Nie ma przy tym znaczenia w sprawie okoliczność, że organy oparły się na jednym dokumencie. Skoro został w nim opisany stan zdrowia skarżącego w sposób poddający w wątpliwość jego zdolność psychofizyczną jako kierowcy, to jest on wystarczającym dowodem, na podstawie którego możliwe było skierowanie na badania. Należy także zauważyć, że skarżący nie przedstawił innego dowodu, który podważyłby moc dowodową opinii. Organ dokonując oceny musiał mieć na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, to jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym pozostaje, by wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również zdrowiu i życiu wszystkich innych użytkowników dróg (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 497/17).

Zatem należy stwierdzić, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego pochodziły z wiarygodnego źródła oraz były uprawdopodobnione stosowną dokumentacją. Należało zatem uznać, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został prawidłowo wyjaśniony. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego są nieuzasadnione. Natomiast art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. zostały przez organy, a następnie WSA, prawidłowo zastosowane. Bez znaczenia dla sprawy pozostawał przy tym fakt, że - jak twierdził skarżący - w ostatnich latach nie miał on żadnych kolizji drogowych, jak również nie był karany za naruszenia przepisów pomimo, że systematycznie korzysta z pojazdu samochodowego, gdyż okoliczności te - w świetle treści art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., nie miały doniosłości prawnej. Istotne bowiem jest, czy stan zdrowia nasuwa zastrzeżenia co do możliwości bezpiecznego udziału w ruchu drogowym, a nie to czy kierowca we wcześniejszym okresie, z uwagi na ówczesny stan zdrowia, spowodował realne zagrożenie dla siebie i innych uczestników ruchu drogowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.