Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 9/18 w sprawie ze skargi W. T. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Ł. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z 28 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 9/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi W. T. D. (dalej skarżący) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę L. (dalej Wojewoda) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdził że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę ... złotych oraz zasądził od Wojewody na jego rzecz kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z przewlekłością. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony 14 lipca 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny (art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej Kpa) datujący się na 14 września 2016 r. W ocenie Sądu, badanie akt potwierdziło, że podejmowane w sprawie czynności nie były odpowiednio skoncentrowane.

Sąd argumentował, że organ już po wszczęciu postępowania od razu uznał, że postępowanie to toczyć się będzie dłużej niż przewidziane w Kpa terminy prowadzenia postępowań, albowiem organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazał, że przewidywany termin zakończenia postępowania wyznaczony został na 14 listopada 2017 r. Jako jedyny powód wyznaczenia czteromiesięcznego terminu rozpatrzenia sprawy wskazano przy tym konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotne, zdaniem Sądu było przy tym, że wniosek skarżącego dotyczył kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla tego cudzoziemca w związku z upływem terminu poprzedniej decyzji czasowej. Z powyższego wynika, że osoba ta była już przez odpowiednie organy sprawdzana i wymagane było tylko potwierdzenie danych wcześniej uzyskanych. Do daty składania wniosku skarżący legalnie przebywał bowiem na terenie RP i legalnie podejmował pracę.

Sąd I instancji zauważył, iż organ w czasie 4 miesięcy od złożenia wniosku nie podejmował żadnych innych czynności poza wystąpieniem do Policji, Straży Granicznej i ABW o informacje dotyczące cudzoziemca. W szczególności nie informowano skarżącego o przyczynach dla których organ nie mógł w kodeksowym terminie wydać końcowej decyzji. W tym czasie natomiast skarżący zgodnie z wręczonym mu pouczeniem informował organ o zmianie miejsca zamieszkania i aktualizował informacje o swoim ubezpieczeniu.

Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie skarżącego nie było skomplikowane i jedyną przyczyną dla której organ nie mógł wydać decyzji w ciągu miesiąca od jego wszczęcia była konieczność zajęcia stanowiska przez uprawnione do tego organy. Z powyższych względów, w ocenie WSA, nie można było przyjąć, że Wojewoda działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że możliwość realizacji prawa wglądu w akta sprawy ustalona na konkretne dni, tj. piątki i to po uprzednim zarezerwowaniu kolejki przez Internet, kłóci się m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 Kpa), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 Kpa), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa) i zasadą przekonywania (art. 11 Kpa), w praktyce ogranicza to bowiem faktyczny kontakt z osobą prowadzącą sprawę, która jest najlepiej zorientowana w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, nie może być w tym zakresie argumentem na obronę tego sposobu zapewniania stronie prawa wglądu w akta twierdzenie organu, że do dyspozycji stron udostępniono w siedzibie organu "okienko", gdzie wydelegowany pracownik organu udziela informacji na temat przebiegu postępowania. Tym bardziej nie można przyjąć argumentacji, że informacja o tego typu uprawnieniach winna być znana jednemu z pełnomocników skarżącego, albowiem jest on byłym pracownikiem organu i zajmował się sprawami cudzoziemców. Tego typu informacja winna być przekazana skarżącemu lub jego pełnomocnikowi w toku postępowania jako informacja związana z tokiem prowadzonego postępowania i przysługującymi stronie w jego ramach prawami.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie powyższe okoliczności stanowią, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 Kpa oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 Kpa

Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 8 000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej Ppsa). Zdaniem Sądu, nie ulegało bowiem wątpliwości, że tak długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy miał dla skarżącego o tyle poważne następstwa, że pozbawił go możliwości wykonywania pracy i zarobkowania. Określając wysokość sumy pieniężnej sąd wziął pod uwagę zarówno czas trwania postępowania, jak i okoliczność, że na skutek opieszałości organu skarżący pozostawał bez zatrudnienia. Sąd uznał, że w tych okolicznościach przyznana suma pieniężna powinna odpowiadać w przybliżeniu wartości wynagrodzenia skarżącego z tego okresu.

Sąd nadmienił, że sporna decyzja wydana została jeszcze przed wniesieniem skargi, a odebrana przez pełnomocnika skarżącego 14 lutego 2018 r., tj. już po wniesieniu skargi.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 Ppsa w związku art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 Ppsa i 151 Ppsa, polegające na niepełnej i biednej kontroli postępowania organu poprzez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez nieuzasadnione pominięcie okoliczności dotyczących doręczenia przez skarżącego ostatnich dokumentów koniecznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego po czterech miesiącach od złożenia wniosku co miało istotny wpływ na termin rozstrzygnięcia sprawy i co skutkowało postawieniem organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji stwierdzeniu przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa i przyznaniu skarżącemu kwoty na poziomie 8000 zł, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno prowadzić do oddalenia skargi,

2. art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa w związku 35 § 3, § 5 Kpa, art. 36 § 1 i 2 Kpa oraz art. 6 i 7 oraz 12 § 1 Kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku, którego Sąd I instancji błędnie uznał, że doszło do przewlekłości postępowania, podczas gdy organ był zobligowany oczekiwać na stanowiska innych organów oraz rozpatrywać dokumentację przedstawioną przez skarżącego - w celu ustalenia stanu faktycznego - a doręczaną do organu w długich odstępach czasu, czego skutkiem była konieczność przedłużenia terminu do rozstrzygnięcia sprawy, o czym strona była zawiadamiana,

3. art. 149 § 1a Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie przemawia za uznaniem, ze doszło do zaistnienia stanu przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa,

4. art. 149 § 2 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości ... zł, podczas gdy w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

5. art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 Kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organizacja pracy organu uniemożliwiła skarżącemu realizację uprawnień w zakresie realizacji zasady zaufania, uzyskania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, czynnego udziału w sprawie, dostępu do akt sprawy, podczas gdy organizacja pracy organu dawała możliwość realizacji ww. uprawnień,

6. 141 § 4 Ppsa polegające na nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących doręczenia przez skarżącego ostatnich dokumentów koniecznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego po czterech miesiącach od złożenia wniosku co miało istotny wpływ na postawieniu organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji stwierdzeniu przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa i przyznaniu skarżącemu kwoty na poziomie 8000 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona zasadna.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do treści tego przepisu - uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać przytoczenie zarzutów sformułowanych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; - wszystkie orzeczenia dostępne - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ta druga sytuacja właśnie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wystarczającego wyjaśnienia podstawowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd I instancji nie odniósł się do wskazywanej przez organ kwestii dotyczącej doręczenia przez skarżącego ostatnich dokumentów koniecznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego po czterech miesiącach od złożenia wniosku. Zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach było wydane 10 lipca 2017 r., zaś skarżący doręczył je organowi dopiero 3 października, natomiast umowę najmu doręczył organowi 14 listopada 2017 r. Kwestia, że było to kolejne postępowanie z wniosku skarżącego, nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia dla oceny przewlekłości.

Bez szczegółowego odniesienia się do tej kwestii i jej wpływu na długość postępowania, niemożliwe jest stwierdzenie czy doszło do przewlekłości postępowania, a tym bardziej czy przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (zob. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. I OSK 1925/16). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13,). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 Ppsa zasługuje na uwzględnienie, należało uchylić zaskarżony wyrok oraz przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli postępowania Wojewody mając na uwadze ww. okoliczności ,czemu da wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniającemu wymogi art. 141 § 4 Ppsa. Przedwczesne w związku z tym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe skarżący nie sprzeciwił się.