Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1133/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółki z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt: III SA/Po 1133/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej: "strona", "spółka", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 roku nr w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawą orzekania był następujący stan faktyczny.

Dnia [...] marca 2014 r. w miejscowości W., na drodze lokalnej, przeprowadzono kontrolę drogową autobusu marki Autosan, o numerze rejestracyjnym [...]. Z uwagi na poczynione w toku kontroli ustalenia organ I instancji, pismem z dnia 31 marca 2014 r., zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężna w wysokości 8.000,00 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skontrolowany przewóz polegał na regularnym przewozie pracowników spółki [...] Sp. z o.o. na trasie W. – N. - Ś. – N. – W. (regularny specjalny przewóz osób). Organ ten stwierdził jednocześnie, że okazana w czasie kontroli umowa z dnia 8 września 2006 r., zawarta ze spółką [...] Sp. z o.o., w § 1 określa dokładne trasy, na których wykonywany jest przewóz zgodnie z rozkładem jazdy, to jest załącznikiem nr 1 do umowy (przy umowie okazanej przez kierowcę brak było załącznika nr 1). Kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia na regularny specjalny przewóz osób.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zaprzeczając, aby wykonywała przewóz regularny specjalny. Wskazała, iż działa według dyspozycji zleceniodawcy, przy czym nie jest możliwe określenie stałych miejsc zatrzymywania się autobusu na trasie przewozów. Nie mogła więc ubiegać się o zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, a wniosek faktycznie złożony przez odwołująca o wydanie takiego zezwolenia został pozostawiony bez rozpoznania z powodu braku załączenia do niego rozkładu jazdy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego spółka wykonywała przewóz regularny specjalny. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że wykonywał w dniu kontroli przewóz pracowników firmy [...] Sp. z o.o., który wykonywany jest codziennie o określonych godzinach, a którego pasażerowie zabierani są z określonych przystanków. Okoliczności te potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych umowa z dnia [...] września 2006 r. z aneksem nr 4 oraz rozkładem jazdy. Z dokumentów tych, jak stwierdził organ odwoławczy, wynika, że przewozy na wskazanej powyżej trasie są wykonywane o określonych godzinach. Pasażerowie zabierani są z określonych przystanków i są nimi pracownicy spółki [...]. Za wykonaną usługę zleceniodawca uiszcza opłatę wyliczoną zgodnie z § 2 aneksu do wymienionej umowy. Przedłożony rozkład jazdy nie ma charakteru ramowego, lecz są w nim wyszczególnione godziny odjazdów z poszczególnych przystanków.

Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że rozkład jazdy ulega zmianie nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku posiadania odpowiedniego zezwolenia na wykonywanie konkretnego przewozu.

W tej sytuacji organ stwierdził, że odwołująca popełniła naruszenie z lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera w ocenie organu przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 4 pkt. 7, 9 i 22, art. 5 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie, że skarżąca wykonywała przewóz regularny specjalny w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe pozwalające uznać, że taki przewóz był wykonywany, w szczególności mając na względzie to, iż skarżąca nie posiadała i posiadać nie mogła konkretnego, stałego i regularnego rozkładu jazdy oraz nie miała wpływu na terminy przejazdów, miejsca postojów czy godziny zatrzymań autobusu, 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez wyciągnięcie błędnych, nielogicznych i odmiennych wniosków niż te, które wynikają z zebranego materiału dowodowego, w tym uznanie, że skarżąca wykonywała regularny przewóz specjalny, mimo, iż z zawartej przez nią umowy, zeznań świadka i oświadczenia [...] Sp. z o.o. wynika co innego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotem zawartej przez nią umowy jest usługa polegająca na wykonywaniu przewozów pracowników w ramach komunikacji autobusowej pozarozkładowej zgodnie z grafikiem przewozów (§ 1 ust. 1 umowy). Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 umowy zleceniodawca może wprowadzać zmiany do grafiku przewozów (m.in. zmiany w godzinach odjazdów). Zatem, zdaniem skarżącej, grafik ten jest wyłącznie ramową propozycją, czy też harmonogramem porządkującym i nie spełnia warunków jakie winien spełniać rozkład jazdy. Skarżąca nie może decydować o godzinach odjazdu i sporządzać grafiku przewozów, nie jest zatem w stanie stworzyć stałego i niezmiennego rozkładu jazdy. Podała, iż zleceniodawca samodzielnie decyduje o godzinach odjazdów na podstawie zmiennego harmonogramu, a skarżąca nie pobiera opłat za przejazd, podporządkowując się w kwestiach organizacyjnych wytycznym zleceniodawcy. Zdaniem skarżącej, z analizy zawartej pomiędzy stronami umowy, jak i charakteru łączącego strony stosunku prawnego, jednoznacznie wynika, że wykonywana usługa nie stanowi przewozu regularnego specjalnego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, stając na stanowisku, iż skarżąca wykonywała przewóz regularny specjalny. Wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: "u.t.d.").

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w przywołanym powyżej ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Jednym z tych naruszeń jest wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym (l.p. 2.1. załącznika nr 3 do cytowanej ustawy), za które to naruszenie ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł.

W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt. 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji uznał, iż w sprawie ustalone zostało, iż przewóz będący przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie posiadał wszystkie wskazane powyżej cechy charakterystyczne dla przewozu regularnego specjalnego. Obejmował on bowiem pewną określoną i zamkniętą grupę osób (pracowników spółki [...] Sp. z o.o., obecnie spółki [...] Sp. z o.o.), a nadto miał charakter regularny, to jest powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od powyższego wyroku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt. 9 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm, dalej również jako: "u.t.d.") poprzez jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie dokonywany przewóz osób spełniał przesłanki przewozu regularnego specjalnego, mimo iż przewoźnik jedynie wykonuje usługę na podstawie zawartej umowy zlecenia i nie posiada w tej relacji pozycji dominującej, a jedynie dyspozycyjną i nie ma wpływu na ustalenie cennika, godzin odjazdów i miejsca, w których się zatrzymuje oraz nie dokonuje sprzedaży biletów, a prawidłowa wykładnia ww, przepisu prowadzi do przeciwnych wniosków, niż te które wyciągnął Wojewódzki Sąd Administracyjny, tj. takich, iż przewóz wykonywany przez skarżącą, na warunkach opisanych wyżej, nie jest przewozem regularnym specjalnym i w konsekwencji nie wymaga uzyskania zezwolenia.

Na zasadzie 188 w zw. z art. 135, a także na zasadzie art. 203 ust. 1 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości oraz uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. a także decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, ewentualnie – na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 205 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Alternatywnie strona wniosła na zasadzie art. 187 § 1 P.p.s.a o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, a mianowicie: czy w przypadku, gdy przewoźnik dokonuje przewozu osób na zasadzie zawartej ze zleceniobiorcą umowy zlecenia i ni eposiada pozycji dominującej w tej relacji, tylko pozostaje dyspozycyjny w stosunku do podmiotu zlecającego wykonanie usługi i nie ma wpływu na ustalenie cennika lub jego brak, godziny odjazdów, miejsca, w których usytuowane są przystanki, to czy można mówić, że taki przewóz spełnia cechy przeozu regularnego specjalnego w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, czy też może być uznany za inny rodzaj przewozu, np. przewóz wahadłowy lub okazjonalny, do którego nie jest wymagane zezwolenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań odnoszących się do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy podnieść należy, iż w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie jest usprawiedliwiona skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 4 pkt 9 u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dokonywany przewóz osób spełniał przesłanki przewozu regularnego specjalnego, mimo, iż w ocenie kasatora przewoźnik jedynie wykonywał usługę na podstawie zawartej umowy zlecenia i nie posiadał w tej relacji pozycji dominującej, a jedynie dyspozycyjną, w związku z czym nie miał wpływu na ustalenie cennika, godzin odjazdów i miejsca, w których się zatrzymuje oraz nie dokonuje sprzedaży biletów.

Należy wskazać na wstępie, iż zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, natomiast przewóz regularny specjalny, to według art. 4 pkt 9 u.t.d., niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. W myśl z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym zarówno przewozów regularnych, jak i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów.

Już z przytoczonych definicji ustawowych, jak i z wymogu uzyskania odrębnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wynika, że przewóz ten cechuje wiele odrębności.

Przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest regularność ich wykonywania. Dla uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) określonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2180/13, LEX nr 1769745 i z dnia 19 kwietnia 2013 r. II GSK 165/12, LEX nr 1337102).

W wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. II GSK 305/14, LEX nr 1666191, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że z przewozu regularnego specjalnego nie może skorzystać każdy chętny pasażer, co oznacza tym samym, że przewóz taki nie musi odbywać się na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom – w wypadku rozpoznawanej wówczas sprawy byli nimi uczniowie i ich rodzice. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu.

Prawidłowa jest bowiem taka ocena pojęcia regularności w definicji przewozu regularnego specjalnego, która uwzględnia pewne zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów). Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza zatem możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. II GSK 1993/14). Jednocześnie "regularność" ta rozumiana jako powtarzalność, systematyczność odróżnia przewozy regularne od okazjonalnych.

Powszechnie przyjęte w orzecznictwie rozumienie pojęcia "przewozy regularne specjalne" jest również zgodne z definicją "szczególnych usług regularnych" zawartą w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 – w art. 2 pkt 3, który stanowi, że szczególne usługi regularne oznaczają usługi regularne bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów. Podkreślić należy, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem (Dz.U.UE.L92.74.1) w art. 2 "definicje" wskazywało przykłady przewozów regularnych specjalnych, wymieniając m. in. przewozy do szkół. Ust. 1.2 stanowił "Usługi, bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim takie usługi są wykonywane zgodnie z warunkami określonych w pkt 1.1., uważa się za usługi regularne. Usługi takie są zwane dalej "specjalnymi usługami regularnymi".

Specjalne usługi regularne obejmują:

a) przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania;

b) przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji (...).

Fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług."

Odnosząc powyższe twierdzenia do nie budzących wątpliwości okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy należy wskazać, iż trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż przewóz będący przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie posiadał wszystkie wskazane powyżej cechy charakterystyczne dla przewozu regularnego specjalnego. Obejmował on bowiem pewną określoną i zamkniętą grupę osób (pracowników spółki [...] Sp. z o.o., obecnie spółki [...] Sp. z o.o.), a nadto miał charakter regularny, to jest powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach. Należy nadto wskazać, iż do immanentnych cech tego rodzaju przewozów osób nie należy absolutna niezmienność w czasie warunków tego przewozu, nawet o charakterze istotnym, do których należy krąg przewożonych osób (pracownicy spółki mogą się zmieniać), a nawet czas i miejsca, z którcyh są ona zabierane i do których są przewożone (zmiana osób, miejsc zamieszkania, godzin pracy i tp.). Jak wyżej podano, ważne jest, aby przewóz dotyczył określonej kategorii osób (pracownicy spółki [...]) oraz odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom, czyli samym pracownikom.

Z uwagi na powyższe należy skonstatować, iż nieprawidłowy jest pogląd skarżącej kasacyjnie, aby fakt podporządkowania spółki poleceniom zleceniodawcy niwelował charakter przewozu określanego jako regularny – specjalny. Przeciwnie, konsekwencją poglądu o dopuszczalności zmian składu osobowego pasażerów w ramach tego samego ich kręgu (kategorii) oraz harmonogramu przewozów musi być stwierdzenie, że fakt wynikającego z umowy obowiązku dostosowania się do aktualnych potrzeb zleceniodawcy nie zmienia charakteru wykonywanych przewozów, pod warunkiem zachowania ustawowych cech tego rodzaju przewozu, o których mowa w art. 4 pkt 9 utd.

Z tego samego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżącej kasacyjnie spółki o istnieniu podstaw do zadania pytania prawnego składowi siedmioosobowemu tego Sądu. W myśl art. 187 § 1 p.p.s.a. podstawę do takiego działania mogłoby stanowić jedynie wyłonienie w trakcie rozpoznawania skargi kasacyjnej zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości – a jedynym istniejącym na tle zarzutu skargi kasacyjnej zagadnieniem prawnym w niniejszej sprawy było skontrolowanie prawidłowości wykładni przepisu art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, o czym była mowa powyżej. Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia nie budziło poważnych wątpliwości, o których mowa w powyższym przepisie, a zatem nie przekraczało kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach niniejszego postępowania.

Wobec stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dopuścił się błędnej wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.