Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

26 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 161/16 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. P. na rzecz Starosty [...] kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 161/16 oddalił skargę R. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 11 maja 2016 r. R. P. zwróciła się do Starosty [...] o przesłanie na jej adres mailowy umowy bądź umów cywilnych, zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskodawczyni dodała, że jej wniosek powinien być zrealizowany poprzez przesłanie wskazanych umów w formie skanów lub informacji, że umowy takie nie zostały zawarte.

W dniu 20 maja 2016 r. Starosta [...] drogą elektroniczną przesłał R. P. skany dwóch zawartych z radcami prawnymi umów dotyczących dodatkowego wynagrodzenia dla radcy prawnego z tytułu zastępstwa sądowego.

Pismem z dnia 27 maja 2016 r. R. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...], wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku w terminie 14 dni. Ponadto domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową i 480 zł tytułem kosztów adwokackich. Skarżąca podkreśliła, że Starosta [...] w terminie przewidzianym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. – dalej "u.d.i.p.") nie udostępnił jej żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ewentualnie o umorzeniu postępowania, co oznacza, że organ w sprawie pozostaje w stanie bezczynności.

Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w ustawowym terminie, tj. w ciągu 14 dni od dnia otrzymania wniosku, drogą elektroniczną przesłał skarżącej skany dwóch umów, jakie zawarł z radcami prawnymi w okresie obowiązywania powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. R. P. odebrała wysłaną jej korespondencję. Dlatego jej skargę na bezczynność organu należy uznać za niezasadną.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. skarżąca wskazała, że otrzymała od organu umowy w zakresie dodatkowego wynagrodzenia radców prawnych z tytułu zastępstwa procesowego, ale jej wniosek dotyczył informacji o umowie bądź umowach cywilnych zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelariami adwokatów czy radców prawnych.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. pełnomocnik Starosty [...] stwierdził, że powoływanie się przez R. P. we wniosku o udostępnienie informacji publicznej na przepisy wskazanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. oraz wyraźne zaznaczenie, że wnioskodawczyni chodzi o umowy cywilne, sprawiło, że stronie doręczono umowy zawarte z radcami prawnymi dotyczące materii uregulowanej rozporządzeniem (kosztów zastępstwa sądowego dla radcy prawnego jako dodatkowego wynagrodzenia przewidzianego w ustawie o radcach prawnych) a nie umowy dotyczące wykonywania innych czynności radców prawnych wykonywanych w ramach stosunku pracy. Wnioskodawczyni domagała się nadesłania umowy lub umów cywilnych, tymczasem w Starostwie Powiatowym w [...] radcowie prawni zatrudnieni są na podstawie umowy o pracę. Okoliczność ta wynika z doręczonych skarżącej umów o dodatkowe wynagrodzenie dla radcy prawnego. W umowach tych jako podstawę ich zawarcia wskazano art. 224 ustawy o radcach prawnych, który dotyczy wyłącznie radców prawnych zatrudnionych w ramach stosunku pracy. Strona nie musiała składać skargi na bezczynność organu. Mogła wnieść o uzupełnienie otrzymanej informacji. Organ uzupełniłby wówczas swą odpowiedź o informację, że umów cywilnych z radcami prawnymi w ogóle nie zawierano, gdyż są oni zatrudnieni w ramach umowy o pracę.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę R. P. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności, należy przede wszystkim stwierdzić, że na organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postępowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnił. Od "milczenia" (niedziałania) organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Udostępnieniu podlega treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych niepochodzących wprost od organu ale używanych przez niego przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Żądane przez skarżącą informacje dotyczące umów zawartych w zakresie obsługi prawnej powiatu dotyczą wskazanych spraw i niewątpliwie mają charakter informacji publicznej. Stanowią one bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym o sposobie wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to, iż Starosta wniosek o udostępnienie żądanych informacji zobowiązany był rozpoznać w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie tych informacji lub odmowę ich udostępnienia.

WSA w Łodzi zauważył ponadto, że z akt niniejszej sprawy wynika, że R. P. wniosek swój złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 11 maja 2016 r. a w dniu 20 maja 2016 r., a więc z zachowaniem terminu przewidzianego w u.d.i.p., Starosta tą samą drogą przesłał skarżącej skany dwóch umów zawartych z radcami prawnymi w przedmiocie dodatkowego wynagrodzenia dla radcy prawnego z tytułu zastępstwa sądowego. Zdaniem skarżącej przesłane skany umów nie stanowiły odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż wniosek ten dotyczył przede wszystkim stałej obsługi prawnej powiatu oraz informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Z kolei organ w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. wywodził, że skoro we wniosku odwołano się do przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia oraz wyraźnie zaznaczono, że chodzi w nim o umowy cywilne, to organ przesłał stronie zawarte z radcami prawnymi umowy dotyczące materii regulowanej przedmiotowym rozporządzeniem, zaś treść przekazanych umów jednoznacznie wskazywała na fakt zatrudnienia radców w ramach stosunku pracy a nie umów cywilnych. Z przesłanych przez organ skanów umów wynika, że zostały one zawarte na czas nieokreślony. Wskazuje to na stały charakter tej obsługi prawnej, podobnie jak powołany w treści tychże umów art. 224 ustawy o radcach prawnych. Skoro tak, to organ udzielając odpowiedzi pismem z dnia 20 maja 2016 r. wyczerpał zakres żądania i nie sposób postawić mu zarzutu bezczynności. Nie można bowiem uznać, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podjął, milcząc wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Oceny tej nie podważa fakt, iż strona nie jest zadowolona z udzielonej jej informacji i subiektywnie pozostaje przekonana, że organ informacji jej nie udzielił. Oczekiwania strony co do zakresu żądanej informacji winny być determinowane odpowiednio precyzyjnie sformułowanym wnioskiem, czy też zapytaniem. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu, gdyż - zdaniem WSA w Łodzi - informacja publiczna objęta żądaniem strony została jej udostępniona w pełnym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi wniosła R. P., reprezentowana przez adwokata. Skarżąca kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniosła o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Jednocześnie domagała się zasądzenia kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ udzielił odpowiedzi zgodnie z treścią złożonego wniosku. R. P. wskazała przy tym, że zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji o zawartej umowie bądź zawartych umowach dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Chodzi tu o dostęp do informacji publicznej w sytuacji, gdy organ posiadający obsługę prawną na pytanie z zakresu prawa cywilnego czy szerzej gospodarczego w zależności od podejścia do analizy zebranego materiału, przesyła informacje z zakresu prawa pracy, o co skarżąca w ogóle nie wnosiła. Pytanie skarżącej było sformułowane na tyle jasno, że nie nastręczało ono żadnych problemów z jego zrozumieniem. Zdaniem Sądu z treści nadesłanych stronie dokumentów można wywnioskować, że radcowie prawni są zatrudnieni w Starostwie. Jednakże okres zawarty we wniosku jest precyzyjnie określony i do dnia dzisiejszego skarżąca nie wie, czy umowy, o nadesłanie których wnosiła były czy nie były zawierane z tymi czy też może z innymi podmiotami. Załączenie dwóch umów na dodatkowe wynagrodzenie ani nie implikuje wniosku, że inne umowy zawierane nie były ani też, że tylko te podmioty, które są stronami załączonych umów pracują w Starostwie a ich praca wyłącza zawarcie umów cywilnoprawnych, nie mówiąc już o zasadniczej kwestii a mianowicie o tym, że chodziło w przedmiotowej sprawie o umowy na stałą obsługę prawną a nie o dodatkowe wynagrodzenie dla profesjonalnych pełnomocników w sprawach cywilnych. Powołane rozporządzenie ma wskazywać w sposób jasny czas okres zawarty we wniosku, a nie jest żądaniem nadesłania umów zawartych w oparciu o ten akt prawny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie zwróciła się o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowego. Wobec tego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach podstaw i zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej.

Autor rozpoznanej skargi kasacyjnej Sądowi I instancji wytknął wyłącznie naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Wobec tak sformułowanego wytyku zauważyć należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wymaga wykazania braku adekwatności między zastosowanym przepisem a ustalonymi okolicznościami sprawy. Brak adekwatności może się przy tym przejawiać zarówno poprzez nieuzasadnione okolicznościami sprawy zastosowanie przepisu, jaki i zaniechanie jego zastosowania w stanie odpowiadającym hipotezie pominiętej normy. Zarzut niewłaściwego zastosowania może być formą naruszenia nie tylko prawa materialnego, podnoszoną w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ale także i prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a). W tym ostatnim przypadku należy dodatkowo wykazać istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie określono, na której z podstaw kasacyjnych oparto tę skargę kasacyjną. Ma to wpływ na skuteczność złożonego środka zaskarżenia, albowiem w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że za pomocą zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można zwalczać przyjętych ustaleń faktycznych. Kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na istotność tego naruszenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono, że niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. polega na przyjęciu, że organ udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem. Kwestionowane są zatem ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji, co nie może mieć miejsca poprzez zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bez uprzedniego, skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych. Brak precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych, określenia ich charakteru i wpływu na rozstrzygnięcie, jest zatem okolicznością wyłączającą możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest ani uprawniony do samodzielnej rekonstrukcji podstaw kasacyjnych ani uzupełniania argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Zauważyć ponadto należy, że art. 14 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się nie do kwestii kompletności udzielonej informacji (w zakresie, w jakim ewentualnie informacji nie udzielono, istnieje stan bezczynności polegający na niespełnieniu w terminie obowiązku), lecz do sposobu i formy udostępnienia informacji. Stosownie do tego przepisu udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Konsekwencją sytuacji, w której podmiot obowiązany nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku jest podjęcie przez organ czynności, o której mowa w art. 14 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. Naruszenie normy ustanowionej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie polega zatem na nieudostępnieniu informacji lub udostępnieniu informacji w sposób niepełny. Uchybienie tej normie może polegać na błędnym przyjęciu przez podmiot obowiązany, że udostępnienie informacji może nastąpić w sposób i w formie niezgodnych z wnioskiem albo na błędnym przyjęciu, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiają udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09). Żadna z obu wskazanych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Kontrowersja nie dotyczyła ani sposobu, ani formy udostępnienia informacji i możliwości technicznych organu w tym zakresie. Natomiast zachowanie podmiotu zobowiązanego, polegające na przedstawieniu informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, może być rozważane jako uchybienie wobec regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09). Zarzutu naruszenia wskazanego przepisu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi również na stanowisku, że brak precyzji w udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek miałby znamiona bezczynności, gdyby wiązał się rzeczywistą postawą organu polegającą na nieuwzględnieniu części żądania. Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany udziela w terminie i bez zastrzeżeń odpowiedzi, zaś z treści informacji organu wynika jego przekonanie o zrealizowaniu żądania, wnioskodawca ma prawo żądania doprecyzowania informacji. Wszak sama wnioskodawczyni przyznawała, że udzielona jej odpowiedź świadczy o "niezrozumieniu jej wniosku". Jest przy tym oczywiste, że przywołane we wniosku przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) nie mogły stanowić podstawy umów cywilnych zawieranych przez starostę z radcami prawnymi. Lektura wniosku nie wyklucza zatem możliwego nieporozumienia, które nie powinno być jednak kwalifikowane jako zaniechanie udzielenia odpowiedzi. Ponieważ odpowiedź została udzielona przed upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku, istniała możliwość szybkiego i prostszego doprowadzenia do uzyskania żądanych informacji poprzez wyjaśnienie zakresu zgłoszonego żądania, bez potrzeby angażowania w spór sądów administracyjnych. Zgodna z celem regulacji praktyka stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga współdziałania podmiotów uprawnionych i zobowiązanych. Odmienne zachowanie wnioskodawczyni, która bez podjęcia próby wyjaśnienia nieporozumienia wynikającego z niezrozumienia przez organ treści żądania, złożyła niezwłocznie skargę na bezczynność, nasuwa uzasadnioną wątpliwość, czy intencją wnioskodawczyni rzeczywiście było uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.