Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 244/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 244/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 103 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 z późn. zm.), cofnął J.S. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii "B" prawa jazdy. W uzasadnieniu wyjaśniono m. in., że w dniu 2 listopada 2015 r. do Urzędu Miasta w [...] wpłynęło orzeczenie psychologiczne przeprowadzone w trybie odwoławczym Nr [...], wydane w dniu [...] października 2015 r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Katowicach, z treści którego wynika, że po przeprowadzonym badaniu psychologicznym stwierdzono u kierowcy bezterminowo istnienie przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 2 listopada 2015 r. do organu I instancji wpłynęło z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach ostateczne orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] października 2015 r., wydane w wyniku badania psychologicznego przeprowadzonego w trybie odwoławczym, o istnieniu przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami silnikowymi, m. in. kategorii B (ważne bezterminowo). Orzeczenie to jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym, a tym samym wiąże organy administracji publicznej w zakresie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia (art. 84 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami). Powyższa sytuacja wyczerpuje wskazaną wyżej przesłankę cofnięcia uprawnienia, nakładając na organ administracyjny obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia. Z tychże powodów Kolegium nie mogło w żaden sposób uwzględnić podnoszonych w odwołaniu okoliczności. Kolegium nie stwierdziło naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu: strona została powiadomiona o wszczęciu niniejszego postępowania przez organ I instancji i miała możliwość czynnego w nim udziału przed wydaniem decyzji. Ta z kolei jest konsekwencją przeprowadzonych badań psychologicznych, w związku z czym fakt jej wydania nie jest uzależniony od środków karnych wymierzonych przez sąd w postępowaniu karnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył J.S.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit d tej ustawy, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega m. in. kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli był sprawcą wypadku drogowego, w następstwie którego inna osoba poniosła śmierć lub doznała obrażeń, o których mowa w art. 156 § 1 lub art. 157 § 1 Kodeksu karnego. Wg art. 84 ust. 1, 2 i 4 ustawy o kierujących pojazdami, uprawniony psycholog, po przeprowadzeniu badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu, wydaje osobie badanej orzeczenie psychologiczne o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem lub wykonywania odpowiednich czynności, o których mowa w art. 82 ust. 2. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, którzy nie zgadzają się z treścią orzeczenia psychologicznego, mogą wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Orzeczenie psychologiczne wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego jest ostateczne. Z kolei wg art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia psychologicznego istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Użyte w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami sformułowanie "starosta wydaje decyzję", wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. Przy tym organy administracji są związane orzeczeniami psychologicznymi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Weryfikacja następuje bowiem w odpowiednim trybie, przewidzianym w ustawie o kierujących pojazdami, a zatem nie w niniejszym postępowaniu, które ma jedynie charakter następczy. Dodatkowo, orzeczenie takie, wydawane w szczególnym trybie, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. Oznacza to, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Nie ma przy tym znaczenia, że Sąd karny nie orzekł w tym zakresie zakazu, bowiem orzeczony w niniejszym postępowaniu skutek ma charakter administracyjnoprawny, a nie karny. Jest wynikiem badania psychologicznego, na które skarżący udał się, niekwestionując decyzji o skierowaniu na to badanie, co zostało przyznane na rozprawie. Był pouczany o takim prawie, z czego nie skorzystał. Była to odrębna procedura i Sąd obecnie nie może weryfikować okoliczności, które mogły być weryfikowane w innym postępowaniu.

W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że osoby, które nie spełniają wymagań do prowadzenia pojazdów, np. psychologicznych, czy zdrowotnych, nie powinny nimi kierować, bowiem stwarzać mogą zagrożenie w ruchu drogowym, nie tylko dla siebie, ale i dla innych. Zdaniem Sądu, nie doszło zatem do naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, ani też innych przepisów, w tym proceduralnych, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), naruszenie art. 84 ust. 1, 2 i ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. Ministra Zdrowia w sprawie badań psychologicznych osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, kierowców oraz osób wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. poz. 937), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że na podstawie powierzchownego kilkuminutowego badania psychologicznego skarżącego możliwe jest wydanie rzetelnego orzeczenia psychologicznego stwierdzającego u skarżącego bezterminowo istnienie przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kategorii B i tym samym - przy przyjęciu, że orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach nr [...] z dnia [...] października 2015 r. jest ostateczne - pozbawienie skarżącego możliwości realnego odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami, podczas, gdy prawidłowe, rzetelne i wnikliwe badanie psychologiczne skarżącego prowadzić mogło do stwierdzenia braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B lub ewentualnie - istnienie przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B z określeniem okresu ich trwania;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno podczas przeprowadzonego badania jednoosobowo w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r., jak również podczas badania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w dniu 29 października 2015 r. nie doszło do rzetelnego i miarodajnego sprawdzenia predyspozycji skarżącego do kierowania pojazdami. Skarżący konsekwentnie kwestionuje prawidłowość i legalność wydanego orzeczenia psychologicznego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami silnikowymi kategorii B bezterminowo. Nadto skarżący wskazał, że zwrot "cofniętego na okres roku" użyty w art. 49 ust. 1 pkt 3 pkt a ustawy o kierujących pojazdami, należy interpretować jako cofnięcie odnoszące się do decyzji starosty. A zatem z decyzji o cofnięciu uprawnień winno wynikać, że cofnięcie następuje na okres przekraczający rok. W przeciwnym przypadku ustawodawca użyłby innych zwrotów, chociażby "cofniętego na okres, czy do czasu, w którym nie ustały przyczyny cofnięcia". Tymczasem ustawodawca wyraźnie stwierdził, że chodzi o cofnięcie uprawnień na okres przekraczający rok. Cytując art. 103 ust. 3 powołanej ustawy, skarżący wskazał, że ustawodawca dokonuje rozróżnienia osób, którym zatrzymano prawo jazdy i tym, którym cofnięto uprawnienia. W ocenie skarżącego skoro w postępowaniu karnym nie zastosowano wobec niego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, decyzja o cofnięciu mu uprawnień winna bezwzględnie określać termin, na jaki uprawnienie cofnięto. To umożliwi skarżącemu ubieganie się o przywrócenie uprawnień w oparciu o art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami i rozstrzygnięcie czy wobec skarżącego ma zastosowanie art. 49 ust. 1 pkt 3 lit a powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstaw, a wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

Przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami precyzyjnie określają w jakich okolicznościach i przy spełnieniu jakich przesłanek następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia psychologicznego, istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Kto podlega badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, określa art. 82 ustawy o kierujących pojazdami. W myśl z kolei art. 84 ust. 1 powołanej ustawy, uprawniony psycholog, po przeprowadzeniu badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu, wydaje osobie badanej orzeczenie psychologiczne o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem lub wykonywania odpowiednich czynności, o których mowa w art. 82 ust. 2. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, którzy nie zgadzają się z treścią orzeczenia psychologicznego, mogą wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Ponowne badanie przeprowadza się na koszt osoby badanej, z wyjątkiem badań, o których mowa w art. 229 Kodeksu pracy (ust. 2). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia psychologicznego, za pośrednictwem uprawnionego psychologa, który je wydał (ust. 3). Orzeczenie psychologiczne wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego jest ostateczne (ust. 4).

Jak zatem z powyższego wynika, ustawa o kierujących pojazdami przewiduje tryb odwoławczy od orzeczeń psychologicznych. Strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, opinie medyczne, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie. Orzeczenie jednak wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego jest ostateczne. Oznacza to, że stronie nie przysługuje już żaden środek odwoławczy.

Z kolei decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, nie ma charakteru uznaniowego, co powoduje, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Co więcej, organy prowadzące postępowanie o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami są związane orzeczeniami lekarskimi (psychologicznymi) wydanymi w wyżej przytoczonym trybie. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji (tak pod względem ich treści, jak i procedowania) w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2646/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2388/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/12).

W takiej sytuacji, skoro w sprawie zostało wydane na skutek odwołania i po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego, ostateczne orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie u skarżącego kasacyjnie przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, to Starosta zobligowany był orzec stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, tj. cofnąć skarżącemu kasacyjnie uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B.

Za pozbawiony racji należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 84 ust. 1, 2 i ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r.

Jednocześnie wyjaśnić należy stronie że decyzja o cofnięciu uprawnień, o której mowa w art. 103 powołanej ustawy nie stanowi, o obowiązku wskazania terminu. Wykładnia art. 103 ust. 3 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy o kierujących pojazdami także nie prowadzi do takiego wniosku (tak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2549/14). Skoro tak, to cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B bezterminowo, nie można uznać za naruszające prawo. Przepis art. 49 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy o kierujących pojazdami, który to powołany został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie znajduje zastosowania w tej sprawie gdyż przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana w oparciu o art. 103 ust. 1 lit b ustawy o kierujących pojazdami, o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Rozstrzyganie obecnie o przesłankach przywrócenia skarżącemu ww. uprawnień byłoby przedwczesne. Na tym etapie, wszelkie rozważania dotyczące warunków przywrócenia skarżącemu uprawnień, mają jedynie charakter hipotetyczny i ewentualny i jako takie pozostają bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nietrafny okazał się również kolejny zarzut dotyczący naruszenia przepisu postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Powołany przepis jest przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ administracji publicznej prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów (postępowania), co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania którym – jego zdaniem – uchybił sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie powiązał ww. przepisu z konkretnymi przepisami postępowania, co czyni zarzut nieskutecznym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.