Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1553/19 w sprawie ze skargi A. M. i A. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz A. M. i A. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2019 roku sygn. akt VII SA/Wa 1553/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę A. M. i A. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dalej zwany "GDDKiA", na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1495 ze zm.) dalej zwanej "u.d.p." odmówił A. M. udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. L., gm. Kutno. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] została wydzielona w ramach podziału geodezyjnego z działki nr [...], która była zlokalizowana w sąsiedztwie drogi krajowej i drogi powiatowej. Zdaniem organu wnioskowany sposób skomunikowania tej działki poprzez lokalizację nowego zjazdu z drogi krajowej, jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kutno z 16 kwietnia 2004 r. (uchwała nr XVI/106/2004 r., Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 255 z 11 września 2004 r., poz. 2196) dalej zwanego "m.p.z.p.", zgodnie z którymi podział działek przyległych do dróg krajowych, nie może spowodować zwiększenia ilości zjazdów na te drogi. Podkreślono, że plan określił także zakaz bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej dla nowych terenów.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. M. i A. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. przez błędną wykładnię i uznanie, iż właściciel lub zarządca drogi jest związany ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów i lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki o nr [...], podczas gdy art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. stanowi, że to zarządca drogi uznaniowo decyduje o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej i nie jest ograniczony w tej materii żadnymi innymi przepisami prawa. Ponadto podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż wybudowanie zjazdu zagrażałoby bezpieczeństwu na drodze i utrudniałoby płynność ruchu na tym obszarze drogi, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, iż zjazd widnieje i uzyskał aprobatę oraz był faktycznie wykorzystywany przez ówczesnych właścicieli nieruchomości, nie zagrażając przy tym ruchowi drogowemu;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 103 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu sprawy przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przez organ podstawy umiejscowienia przez geodetę lokalizacji zjazdu we wstępnym projekcie podziału działki nr [...] stanowiącym załącznik do postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz mapy z projektem podziału z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzonej decyzją z [...] września 2016 r., a ustalenie podstawy istnienia zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] i przyjęcie, że organ we wcześniejszym okresie wydał zgodę na wybudowanie zjazdu nie spowodowałoby faktycznego zwiększenia liczby zjazdów na tej drodze i tym samym nie spowodowałoby naruszenia § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem";

c) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie polegające na braku wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy nieistnieniem przedmiotowego zjazdu w ewidencji zjazdów w Rejonie Kutno, a wykazaniem go w dokumentacji geodezyjnej.

Zaskarżoną decyzją GDDKiA utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając zawartą w niej argumentację. Dodał, że w sprawie nie ma miejsca wyjątkowa sytuacja, która przemawiałaby za uwzględnieniem żądania stron. Wyjaśnił, że w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może w ostateczności wnieść do organu o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Wskazano, że analiza akt sprawy nie potwierdziła próby ustanowienia służebności, mimo że działka nr [...] może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] przez działkę nr [...], a następnie drogę powiatową. Zdaniem organu dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do nieruchomości miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze krajowej nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. i A. M. powtórzyli zarzuty i argumentację zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo w ramach zarzutów prawa materialnego podnieśli naruszenie:

a) art. 29 ust. 4 u.d.p. przez błędną i dowolną wykładnię tego przepisu polegającą na odmowie wydania zezwolenia na zjazd indywidualny, podczas gdy organ nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, o których mowa w tym przepisie, a w szczególności wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, poprzestając tylko i wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że z uwagi na duże natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej kolejny zjazd wpłynąłby istotnie na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego;

b) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na odmowie zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu na drogę publiczną w sytuacji, gdy ich działka nie graniczy z żadną z dróg niższych klas, a także gdy postulat ograniczenia częstotliwości zjazdów nie stanowi przesłanki do uniemożliwienia dojazdu do nieruchomości.

Ponadto w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podniesiono naruszenie:

a) art. 76 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że Bank Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, z którym wiąże się domniemanie prawdziwości, co skutkowało odstąpieniem przez organ od zbadania istnienia zjazdu z [...] do działki nr [...] i jego legalności;

b) art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie i zignorowanie wniosków dowodowych skarżących w zakresie dowodów ze świadków oraz z dokumentów, podczas gdy dowody te zostały powołane na okoliczności mające znaczenie dla sprawy;

c) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutów i wniosków dowodowych podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wydane w sprawie decyzje są prawidłowe i nie naruszają przepisów postępowania ani prawa materialnego. Sąd podzielił stanowisko organu i argumentację na jego poparcie zawarte w zaskarżonej decyzji i przyjął je za własne. Zdaniem Sądu organ zasadnie przyjął, że duże natężenie ruchu pojazdów wymusiło na zarządcy drogi szczególny, ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy G. Dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr [...] miałaby zaś istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków na tej drodze.

Skargę kasacyjną wnieśli A. M. i A. M., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak jednoznacznego stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do podnoszonych przez skarżących zarzutów, co skutkowało tym, że Sąd nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, będącego następstwem podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszeń przepisów postępowania;

3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez ograniczenie się do rozpoznania części zarzutów podniesionych w skardze i niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez:

- posłużenie się danymi Generalnego Pomiaru Ruchu z lat 2010 i 2015 dotyczącymi średniego dobowego natężenia ruchu dla odcinka K. – Węzeł K., podczas gdy zjazd na działkę skarżących znajduje się na innym odcinku drogi krajowej nr [...], tj. Ł. – K., na którym średnie natężenie ruchu jest ponad dwukrotnie niższe i w konsekwencji tego dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych co do wielkości natężenia ruchu w latach 2010 i 2015 na odcinku planowanego zjazdu, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowej oceny zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, jaką jest wpływ planowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem był to podstawowy argument GDDKiA dla wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu,

- błędne przyjęcie przez GDDKiA, że skarżący mogą zapewnić sobie inną możliwość dojazdu do działki nr [...], a w konsekwencji tego dokonanie niewłaściwego ustalenia, że w sprawie nie zachodzi sytuacja wyjątkowa w rozumieniu "§ 9 ust. 1 pkt 3" rozporządzenia;

b) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję GDDKiA z [...] stycznia 2019 r., podczas gdy organ w pierwszej instancji nie wyjaśnił kluczowej w sprawie kwestii wpływu lokalizacji wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a tym samym nie rozpoznał istoty sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności;

c) art. 79 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oględzin w terenie w sytuacji, gdy istniały istotne problemy z ustaleniem stanu faktycznego sprawy i ograniczenie się przez GDDKiA jedynie do dowodów o charakterze poglądowym w postaci zdjęć ze strony internetowej googlemaps.pl, a w konsekwencji zaniechanie wnikliwego zbadania, czy nie zachodzi sytuacja wyjątkowa w rozumieniu "§ 9 ust. 1 pkt 3" rozporządzenia, przemawiająca za wydaniem zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu;

4. naruszenie art. 122 w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieprzekazanie z urzędu sprawy na rozprawę, pomimo że zachodziła taka konieczność w związku ze złożonym przez skarżących w piśmie z 17 września 2019 roku wnioskiem o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci materiału zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w K., tj. szkicu nr [...] dla działki nr [...] (tj. działki, z której wyodrębniona została działka nr [...]), co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak jakiegokolwiek działania Sądu, które pozwalałoby wywieść jego stanowisko co do zgłoszonego wniosku dowodowego, podczas gdy dowód ten mógłby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonej decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od GDDKiA na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadnie skarżący zarzucają, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 2 k.p.a. Przepis art. art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nakłada on na sąd obowiązek wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie tylko przez przedstawienie w sposób zwięzły stanu sprawy (jej przebiegu, ustaleń faktycznych), ale także wyjaśnienie, jaki stan faktyczny sąd przyjął za podstawę orzekania. Należy podzielić stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, że obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ administracji publicznej, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez Sąd przyjęty. Ciążący na sądzie obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego nie wynika tylko w sposób dorozumiany z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ale wprost z treści art. 188 zdanie ostatnie p.p.s.a., który daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, możliwość wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Ani sąd kasacyjny, ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a jakie nie. Nie tylko rodzi to trudności w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej przez strony postępowania ale także, sprzecznie z intencją ustawodawcy, ogranicza możliwość orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielania lapidarnego stanowiska organu. Dokonując oceny legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, w przypadku sporu w tym zakresie między stronami postępowania, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśnić, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób argumentacji rozumowania sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez sąd drugiej instancji oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, ze Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się ze wskazanych wyżej obowiązków, tj. nie wyraził jednoznacznego stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia oraz nie odniósł się do podnoszonych przez skarżących w skardze istotnych zarzutów. Obowiązku tego nie wypełnia powołanie się tylko na część okoliczności wynikających z zebranego materiału dowodowego. Jest to szczególnie istotne gdy skarga jest oparta głównie na zarzutach zmierzających do podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji, a to ma miejsce w niniejszej sprawie. Taka sytuacja wymaga od sądu wyraźnego wskazania jakie okoliczności stały się podstawą wyroku sądu, a jakie okoliczności wskazywane przez skarżących i dlaczego, Sąd uznał za niewiarygodne. Jak słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku uprawnia do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się do szczątkowego przytoczenia tego co ustalił organ i powtórzenia jego argumentacji, nie wskazując już, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten ograniczył się de facto do przytoczenia treści przepisów prawnych oraz ogólnikowo powołał się na poglądy judykatury, w znacznej części bez odniesienia się do okoliczności stanu faktycznego mającego miejsce w niniejszej sprawie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do znacznej części podniesionych w skardze istotnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. (zarzut nr II pkt 1 a), b) i c)); art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. (zarzut nr II pkt 3); art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut nr II pkt 4) oraz art. 138 § 2 k.p.a. (zarzut nr II pkt 5). Jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, w istotnych dla sprawy kwestiach Sąd pierwszej instancji ograniczył się do przytoczenia treści przepisów prawa i lakonicznym stwierdzeniu, że organy ze wskazanych w tych przepisach obowiązków wywiązały się w sposób właściwy (np. strony 18 - 19 uzasadnienia wyroku), bez wskazania stosownych argumentów pozwalających ocenić motywy przyjęcia danego stanowiska i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Dotyczy to przede wszystkim zagadnienia wpływu wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji pozwalającej odczytać przyczyny odmowy podzielenia zarzutów podniesionych w tym zakresie przez skarżących (zarzut skargi nr II pkt 1 a), b) c)). Z kolei w przypadku zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji pominął, że zakres tego zarzutu był szerszy i dotyczył nie tylko nierozpoznania i zignorowania wniosków dowodowych skarżących w zakresie dowodów ze świadków, ale także dowodów z dokumentów. Natomiast całkowicie pominięto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (pkt I ppkt 1 b) skargi). Do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd odniósł się w ten sposób, że co prawda dokonał ich wykładni i cytując orzeczenia sądu, arbitralnie stwierdzał, iż stanowisko organu jest słuszne. Zatem poznanie przyczyn takiego stanowiska pozostaje tylko w sferze domysłów.

Należy tu zaznaczyć, że samo przytoczenie obowiązujących przepisów prawa i podzielenie oceny prawnej dokonanej przez organ administracji, bez dogłębnej jej oceny, jest niewystarczające. Uzasadnienie wyroku musi bowiem odnosić się do konkretnej sprawy i do konkretnych zarzutów. Powinno ono odzwierciedlać sposób rozumowania i argumentacji sądu orzekającego w sprawie, a dokładne odtworzenie przyczyn negatywnej oceny podniesionych zarzutów w skardze, powinno być zawarte w tym uzasadnieniu. Brak tych elementów uniemożliwia stronie skuteczna polemikę prawną. Przykładem niewypełnienia tych obowiązków jest to, że Sąd wskazał na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że organ podniósł iż "- z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") wynika, że podział działek przyległych do dróg krajowych nie może spowodować zwiększenia ilości zjazdów na te drogi; - w § 54 pkt 6 m.p.z.p. określono zakaz bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej dla nowych terenów". W skardze podniesiono zarzut w tym zakresie (pkt I ppkt 1 b). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku próżno szukać jakiekolwiek odpowiedzi na ten zarzut. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok w znacznej mierze wymyka się spod kontroli kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi również do wniosku, że Sąd pierwszej i stancji nie dokonał poprawnej oceny zarzutów naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w tych przepisach zobowiązuje organy administracji prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego Ponadto organy mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując te zasady, organ prowadzący postępowanie może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w tym przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu administracji. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, umożliwiającym jej prawidłową kontrolę (patrz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1786/12). Granice uznania administracyjnego są określone przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2019 r. poz. 1643, dalej jako "rozporządzenie"). Przepisy tego rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Podkreślić należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym, korzystaniu ze swojej nieruchomości (patrz Wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 24 maja 2026 r. sygn. akt I OSK 1864/14 i z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 176/11). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe nie oznacza jednak, że organ może działać dowolnie. Kwestia ta winna być przedmiotem wnikliwego postepowania dowodowego. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi wnikliwie przeanalizować w postępowaniu czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie uzasadnić w sposób wyczerpujący, realizujący zasady wynikające z k.p.a., w szczególności dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. O tym czy konkretny zjazd będzie negatywnie wpływał na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym rozstrzygają nie tyle przepisy prawa, co okoliczności faktyczne indywidualnej sprawy i projektowane rozwiązania komunikacyjne. Nie jest wystarczające odwołanie się w uzasadnieniu decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu, ogólnie do zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom ruchu, bez wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu w konkretnym przypadku. Oczywiście GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swoich kompetencji ma wiedzę na temat, nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych, jednak nie zwalnia to tego organu od przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postepowania wyjaśniającego.

GDDKiA jako okoliczności faktyczne uzasadniające odmowę ustalenia lokalizacji zjazdu, powołał się z jednej strony na dane dotyczące natężenia ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], a z drugiej strony na liczbę istniejących 16 zjazdów na odcinku tej drogi od km [...] do km [...]. Okoliczności te organ uznał za istotne czynniki świadczące o negatywnym wpływie wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo użytkowników tej drogi. Sąd zaaprobował to stanowisko. Nie dostrzegł jednak, że organ ustalając natężenie ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...], w rejonie zjazdu na działkę skarżących, posłużył się danymi Generalnego Pomiaru Ruchu z roku 2010 i 2015 dla odcinka K. – Węzeł K. (autostradowy). Podczas gdy zjazd na nieruchomość skarżących znajduje się na zupełnie innym odcinku drogi krajowej nr [...] na południe od K., tj. Ł. – K. Organ ustalił, że natężenie ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...] w rejonie zjazdu na działkę skarżących wynosiło w 2015 r. - 7538 pojazdów na dobę, a w 2010 r. - 5983 pojazdy na dobę. W konsekwencji tego organ przyjął, że natężenie ruchu na tym odcinku ma tendencję wzrostową. Jednak według danych z Generalnego Pomiaru Ruchu znajdujących się w aktach sprawy wynika, że średni dobowy ruch pojazdów na odcinku Ł. – K. wnosił w 2015 r. 3108 pojazdów na dobę, a w 2010 r. 2850 pojazdów na dobę. To oznaczałoby, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że ustalenia organu zostały znacznie zawyżone, tj. ponad dwukrotnie. Nie byłoby też prawdą, że natężenie ruchu na tym odcinku wykazuje tendencją wzrostową, ponieważ utrzymuje się ono od kilku lat na tym samym poziomie. W świetle powyższego, nie miałoby zatem zastosowania w niniejszej sprawie stanowisko zajęte w przytoczonym przez organ wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 29/16. Ponieważ wyrok ten dotyczył sprawy, w której natężanie ruchu było ponad dwukrotnie wyższe niż występujące na odcinku drogi krajowej nr [...] w okolicach zjazdu wnioskowanego przez skarżących.

Niezależnie od faktu nierozważenia przez Sąd wskazanego wyżej uchybienia organu w zakresie natężenia ruchu, przy ocenie wpływu proponowanego zjazdu na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest wystarczające powołanie się przez organ tylko na statystyczne dane natężenia ruchu drogowego. Przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie jest automatyczne. Ocena czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy, jej okoliczności faktycznych, w tym tego czy wniosek dotyczy zjazdu indywidualnego czy publicznego. Organ odwołał się również do raportu Komendy Głównej Policji dotyczącego wypadków drogowych w Polsce w 2016 r. oraz Banku Danych Drogowych i projektu organizacji ruchu. Jednakże Sąd nie zwrócił uwagi na to, że dokumenty te nie dają dostatecznej odpowiedzi na pytanie co do zagrożenia wynikającego z natężenia ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...] (od km [...] do km [...]). Przede wszystkim nie wiadomo, czy na tym odcinku drogi dochodziło wcześniej do wypadków, a jeśli tak to czy mogą one mieć związek z usytuowaniem istniejących już zjazdów indywidualnych. Organ ustalił, że na owym odcinku jest 16 zjazdów, nie podał jednak w jakiej odległości znajdują się najbliższe zjazdy od wnioskowanego przez skarżących. Tymczasem Sąd przyjmuje, że po wybudowaniu wnioskowanego zjazdu będą dwa zjazdy obok siebie. Taka sytuacja nie wynika nawet z załączonego projektu stałej organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Poprzestanie przez organ na twierdzeniu, że na powyższym odcinku występuje 16 zjazdów i wyprowadzenie z niego automatycznego wniosku o realnym zagrożeniu dla wszystkich uczestników drogi krajowej nr [...], nie jest wystarczające do przyjęcia, że planowany zjazd istotnie wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu i ograniczenie przepustowości na tej drodze. Taka sytuacja wymaga każdorazowo dokładnej i wnikliwej analizy układu komunikacyjnego i bezpieczeństwa na odcinku drogi na którym ma powstać zjazd. Istnieją bowiem istotnie takie sytuacje, kiedy dodatkowy zjazd będzie utrudniał płynność ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których dodatkowy zjazd właśnie upłynni ruch i zwiększy bezpieczeństwo w ruchu na danej drodze.

Organ administracji powinien dokonać oględzin odcinka drogi, na której wnioskowany jest zjazd i sporządzić przedstawiającą obecny stan rzeczy dokumentację fotograficzną. Wskazać, jaką długość ma prosty odcinek drogi krajowej nr [...] w bezpośredniej bliskości od wnioskowanego zjazdu, i w jakiej odległości występują od tego miejsca zakręty, które ograniczałyby widoczność kierowców na drodze i korzystających ze zjazdu indywidualnego. Tymczasem organ oparł się na dokumentacji poglądowej uzyskanej z jednego z portali internetowych, która nie jest wystarczająca do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ powinien odnieść się w sposób zindywidualizowany do okoliczności w przedmiotowej sprawie. Dokonać oceny proponowanej lokalizacji zjazdu przede wszystkim w kontekście wymagań warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych, szczególnie określonych w § 77 i § 79 rozporządzenia.

Pomimo podniesionych zarzutów Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie kwestii istnienia zjazdu na działkę [...], szczególności rozbieżności pomiędzy zgromadzonymi w sprawie dokumentami a systemem Banku Danych Drogowych, w którym brak jest informacji dotyczących tego zjazdu. Z dokumentów wskazywanych przez skarżących wprost wynika, że podczas podziału działki nr [...], w wyniku którego powstała działka nr [...] istniał zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Była to okoliczność, bez której nie mogłoby dojść do tego podziału. Wbrew nieprecyzyjnym ustaleniom organu, we wstępnym podziale działki [...] zatwierdzonym decyzją z [...] września 2016 r. przez Wójta Gminy Kutno wskazano, że "Dostęp do drogi publicznej dla nowo wydzielonej działki nr [...] zostanie zapewniony poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej". Decyzja podziałowa jest prawomocna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem podważenie jej nie może opierać się na ogólnym stwierdzeniu o nieprawidłowości tej decyzji jako niezgodnej z obowiązkiem zapewnienia powstającym działkom dostępu do drogi publicznej lub jej niezgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz na przesłankach umożliwiających podważenie okoliczności wynikających z tego dokumentu na podstawie art. 76 k.p.a. Tych wszystkich aspektów sprawy Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również, że GDDKiA uznał za "nietrafny" wniosek skarżących o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków przyjmując, iż zostali oni powołani na okoliczność wpływu lokalizacji wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Tymczasem wniosek skarżących dotyczył przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na zupełnie inną okoliczność, tj. istnienia zjazdu do działki skarżących z drogi krajowej nr [...], która to okoliczność ma znaczenie dla wyniku przedmiotowej sprawy. Ponadto, dowody te stanowią przeciwdowód dla obalenia przywoływanego przez organ domniemania, zgodnie z którym zjazd, który nie figuruje w Banku Danych Drogowych, nie istnieje.

Zgodzić należy się z poglądem organu i Sądu, że właściciele nieruchomości w pierwszej kolejności powinni wykorzystać inne możliwości stworzenia dojazdu do ich nieruchomości, niż budowę zjazdu z drogi krajowej klasy "G". Słuszne jest też stanowisko co do tego, że przepisy u.d.p. stanowiące podstawę działania zarządcy drogi, nie dają kompetencji GDDKiA do wydawania rozstrzygnięć dotyczących służebności drogowej. Jednak zbyt daleko idący jest wymóg wykazania przez wnioskodawców próby ustanowienia służebności drogowej, w szczególności w drodze postępowania sądowego. Jest to wymóg, który nie wynika z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. To na organie ciąży obowiązek wykazania, że istnieje nie tylko hipotetyczna możliwość zapewnienia dostępu z działki (wnioskujących o bezpośredni zjazd z drogi krajowej) do drogi publicznej przez ustanowienie stosownej służebności, musi być to możliwość realna. Wobec twierdzeń skarżących o niemożliwości ustanowienia służebności drogowej ze względu na przeszkody istniejące w terenie, należało dokonać oceny możliwości jej ustanowienia nie tylko w oparciu o materiał geodezyjny i zgromadzony materiał poglądowy ale także rozważyć przeprowadzenie oględzin terenu, na którym według organu możliwe jest ustanowienie tej służebności. Nie do przyjęcia jest posługiwanie się przez organ argumentacją na poparcie swojego stanowiska, że poprzedni właściciele działki nr [...] dokonując jej podziału, powinni zapewnić tej działce dostęp do drogi publicznej. Po pierwsze podziału dokonano na podstawie prawomocnej decyzji o jego zatwierdzeniu, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Po drugie z postanowienia Wójta Gminy Kutno z [...] sierpnia 2016 r. (nr. [...]) pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału i ze wstępnego projektu podziału działki nr [...] (załącznika do postanowienia z [...] sierpnia 2016 r.) oraz z mapy z projektem podziału z dnia [...] sierpnia 2016 r., zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Kutno z [...] września 2016 r. wynika, że dostęp do drogi publicznej dla nowo utworzonej działki nr [...] zostanie zapewniony przez "istniejący zjazd z drogi krajowej".

W rezultacie należy uznać, że słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny lub dokonał nienależytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze, w szczególności co do zaniechania przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, niekompletnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieodniesienia się do części zgromadzonego materiału dowodowego, a także co do wpływu wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co mogło skutkować nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. i § 9 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uchybienia te mogły zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie wskazano również w skardze kasacyjnej na uchybienie Sądu pierwszej instancji związane z wnioskiem skarżących złożonym do tego sądu w piśmie z 17 września 2019 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci szkicu nr [...] dla ówczesnej działki nr [...] (tj. przed podziałem geodezyjnym, z której wyodrębniono działkę nr [...] i działkę skarżących nr [...]) znajdującym się w państwowym zasobie kartograficzno-geodezyjnym Starostwa Powiatowego w Kutnie na okoliczność, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] istnieje od co najmniej 1997 roku. Wskazać bowiem należy, że o ile do sądu należy decyzja, czy w danej sprawie zasadne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o tyle uprawnienie to nie oznacza, że sąd może ignorować wnioski dowodowe strony. A taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie co do omawianego wniosku dowodowego. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w przedmiocie tego wniosku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani przez oddalenie tego wniosku ani nie dokonał oceny tego dowodu. Przy czym należy zauważyć, że z dokumentu tego wynika, że zjazd na działkę [...] istniał wcześniej niż powstał Bank Danych Drogowych, który istnieje dopiero od 2005 r. W tej sytuacji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ w ogóle nie ocenił znaczenia zawnioskowanego dokumentu w kontekście zgodności z prawem ustaleń faktycznych poczynionych przez GDDKiA w zakresie istnienia zjazdu na działkę skarżących.

Nie można się natomiast zgodzić, ze skarżącymi, że informacja z Banku Danych Drogowych nie jest dokumentem urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Prowadzenie przez GDDKiA Banku Danych Drogowych wynika z art. 18 ust. 2 pkt 1a u.d.p., zgodnie z którym, do GDDKiA należy gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci dróg publicznych, oraz z art. 20 pkt 9 u.d.p., który stanowi, iż do zarządcy drogi należy m.in. prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom. Natomiast forma oraz zasady prowadzenia Banku Danych Drogowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępnienia danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz. U. Nr 67, poz. 583), a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Stosownie do treści § 1 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępnienia danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach GDDKiA udostępnia każdorazowo dane, o których mowa w ust. 1, na żądanie uprawnionych do ich otrzymania organów administracji publicznej. Już choćby z przytoczonych przepisów wynika, że zasadne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż Bank Danych Drogowych prowadzony jest przez organ państwowy na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych a zatem zgodnie a z art. 76 § 1 k.p.a. jest dokumentem urzędowym. Jednak wynikające z tego dokumentu domniemanie może być obalone (art. 76 § 3 k.p.a.). To ostanie stwierdzenie jest o tyle istotne, że skarżący zgłosili dowody (także z dokumentów urzędowych) przeciwko treści informacji z Banku Danych Drogowych co do niefigurowania w nim zjazdu na działkę skarżących.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, wyeliminuje wskazane wyżej uchybienia i wyda stosowne orzeczenie i jeżeli zajdzie konieczność sporządzenia jego uzasadnienia, zastosuje się do wymogów wynikających z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wynikających z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych od organu, solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.