Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. M. (1.) i A. M. (2.) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę

1. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. (znak [...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2019 poz. 1495, dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 poz. 2196, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z [...] października 2018 r., złożonego przez A. M. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], do działki nr ewid. [...] w m. L., gm. K. (dalej również: "nieruchomość"), nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] (dalej również: "DK[...]), do działki nr. ewid. [...] w m. L., gm. K.

Organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. A. M. wystąpił do Oddziału GDDKiA w Ł., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...], do ww. działki, dla obsługi planowanego budynku mieszkalnego. Zarządca drogi w ramach postępowania wyjaśniającego uzyskał od Urzędu Gminy K. dokumenty dotyczące przeprowadzonego podziału geodezyjnego oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.

GDDKiA przytoczył art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. określający procedurę budowy lub przebudowy zjazdu. Poinformował, że droga krajowa nr [...] jest drogą klasy G (główną). W związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1643, dalej: "rozporządzenie"), podlega szeregowi ograniczeń odnośnie do planowanych lokalizacji zjazdów bezpośrednich z drogi. Organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, że gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Podkreślono, że wniosek dotyczy skomunikowania działki nr ewid. [...], wydzielonej w ramach podziału geodezyjnego z działki nr ewid. [...], która była zlokalizowana w sąsiedztwie drogi krajowej i drogi powiatowej. Wskazano również, że obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony uchwałą Radą Gminy K. w dniu [...] kwietnia 2004r. (uchwała nr [...]r, Dz.U. Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r. poz. 2196, dalej: "m.p.z.p."), implementował przytoczony przepis rozporządzenia stanowiąc, że podział działek przyległych do dróg krajowych, nie może spowodować zwiększenie ilości zjazdów na te drogi. Plan określił także zakaz bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej dla nowych terenów. GDDKiA uznał, że w analizowanej sprawie podział geodezyjny został przeprowadzony niezgodnie z obowiązującym m.p.z.p., bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zarządcą drogi w zakresie wskazanego przez geodetę miejsca lokalizacji zjazdu. Podkreślono, że niezależnie od przyczyn ówczesnej sytuacji, wnioskowany przez A. M. sposób skomunikowania działki poprzez lokalizację nowego zjazdu z drogi krajowej do działki [...], jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p., który stanowi prawo miejscowe. Przytaczając orzecznictwo sądowe, organ wskazał, że obowiązek uwzględnienia postanowień m.p.z.p. przez zarządcę drogi krajowej jest obligatoryjny.

2. Pismem z [...] stycznia 2019 r. A. M. i A. M. (1) (reprezentowani przez adw. W. S.) złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] stycznia 2019 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż właściciel lub zarządca drogi jest związany ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów i lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] do działki o nr ewidencyjnym [...]., podczas gdy art. 29 ust 1 i ust. 4 u.d.p. stanowi, że to zarządca drogi uznaniowo decyduje o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej i nie jest ograniczony w tej materii żadnymi innymi przepisami prawa.

Wobec decyzji podniesiono również zarzut naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano na naruszenie:

a) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż wybudowanie zjazdu z DK[...] do nieruchomości zagrażałoby bezpieczeństwu na drodze i utrudniałoby płynność ruchu na tym obszarze drogi, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, iż zjazd z DK[...] do nieruchomości widnieje i uzyskał aprobatę oraz był faktycznie wykorzystywany przez ówczesnych właścicieli nieruchomości, nie zagrażając przy tym ruchowi drogowemu;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 103 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przez organ podstawy umiejscowienia przez geodetę lokalizacji zjazdu z DK[...] do nieruchomości we wstępnym projekcie podziału działki o nr ewidencyjnym [...] stanowiącego załącznik do postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) oraz mapy z projektem podziału z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzony decyzją z [...] września 2016 r., a ustalenie podstawy istnienia zjazdu indywidualnego z DK[...] do działki nr [...] i przyjęcia, że organ we wcześniejszym okresie wydał zgodę na wybudowanie zjazdu nie spowodowałoby faktycznego zwiększenia liczby zjazdów na DK[...] i tym samym nie spowodowałoby naruszenia § 9 ust. 4 rozporządzenia;

c) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia faktycznego sprawy, a mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie polegający na braku wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy nieistnieniem zjazdu z DK[...] do nieruchomości w ewidencji zjazdu w Rejonie K. a wykazaniem tego zjazdu w dokumentacji geodezyjnej

Pełnomocnik skarżących wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, na potwierdzenie okoliczności faktycznego istnienia zjazdu z DK[...] do nieruchomości. Wniesiono również o dopuszczenie przeprowadzenie dowodów ze świadków na okoliczność dokonania oględzin istniejącego zjazdu w związku z jego awarią, na okoliczność wykonywania przez świadka naprawy zjazdu z DK [...] do nieruchomości i tym samym faktyczne istnienie zjazdu na rzeczonym obszarze oraz na okoliczność istnienia zjazdu i jego awarii. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażądano zmiany decyzji z [...] stycznia 2019 r. poprzez wydanie przez GDDKiA zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z DK[...] do nieruchomości dla obsługi planowanego budynku mieszkalnego.

3. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. GDDKiA, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku z [...] stycznia 2019 r. A. M. (1) i A. M. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2019 r.

Organ ponownie wskazał, że DK[...] zakwalifikowana jest do dróg głównych. Przytoczył również wymagania w zakresie warunków technicznych, jakie drogom głównym stawiają przepisy rozporządzenia. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje wyjątkowa sytuacja, która przemawiałaby za uwzględnieniem żądania stron. Wskazano na fakt, iż działka [...] może być skomunikowana z DK[...] poprzez działkę nr [...] a następnie drogę powiatową, jednocześnie podkreślając, że na drodze klasy głównej należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. GDDKiA wskazał na konieczność (możliwość) ustanowienia na działce nr [...] stosownej służebności drogowej, celem skomunikowania nieruchomości z DK[...]. Podkreślił jednocześnie, że przepisy u.d.p. nie dają organowi kompetencji do wydawania rozstrzygnięć dotyczących służebności drogowej oraz badanie przesłanek ustanowienia tego prawa. Przytaczając linię orzeczniczą sądów administracyjnych, GDDKiA podzielił pogląd, iż w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do organu o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Wskazano, że dokumenty w przedmiotowej sprawie nie potwierdzają próby ustanowienia służebności.

Organ podkreślił czynnik bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, który przy natężeniu ruchu na drodze klasy głównej DK[...] uzasadnia nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi. Wskazano na liczne niebezpieczeństwa wynikające z natężenie ruchu na DK[...] oraz z liczby zjazdów, znajdujących się na niej wedle stanu na dzień wydawania decyzji w II instancji. Przedstawiono pogląd, iż dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do nieruchomości miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na DK[...]. Wskazano, że realizacja nadrzędnej zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym może wpływać na ograniczenie uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Organ, odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika stron wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność oględzin istniejącego zjazdu, uznał go za bezzasadny. Wskazano, że GDDKiA jest organem specjalistycznym, realizującym zadania z zakresu inżynierii ruchu drogowego i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. W opinii organu, kwestia oceny bezpieczeństwa w ruchu należy do jego kompetencji i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika stron, wedle którego przedmiotowy zjazd z DK[...] do nieruchomości realnie istniał (dowodem czego jest decyzja Wójta Gminy K. o podziale działki nr [...] z [...] września 2016 r.), przytoczono art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz.65, dalej: "u.o.g.n."), wedle którego podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Organ ustalił, że przedmiotowa działka nie miała dostępu do drogi krajowej, czego potwierdzeniem jest wszczęte postępowanie pismem z [...] września 2018 r., dotyczące wybudowania zjazdu do działki nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ kontrargumentował również co do zarzutu podnoszącego, iż nieruchomość posiadała zjazd z DK[...]. Stwierdzono, że takowy zjazd nie figuruje w rejestrze Banku Danych Drogowych prowadzonym przez Rejon w K. GDDKiA. Przytoczono, że Bank Danych Drogowych stanowi dokument urzędowy.

4. Pismem z [...] czerwca 2019 r. A. M. i A. M. (1), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GDDKiA z [...] kwietnia 2019 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego błędną i dowolną wykładnię, polegającą na odmowie wydania zezwolenia na zjazd indywidualny, podczas gdy organ nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, o których mowa w tym przepisie, a w szczególności wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, poprzestając tylko i wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że z uwagi na duże natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej kolejny zjazd wpłynąłby istotnie na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego; zarzut ten oparto również na uznaniu, że postanowienia m.p.z.p. mogą stanowić podstawę do odmowy lokalizacji zjazdu, podczas gdy art. 29 ust. 4 u.d.p. wskazuje, iż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych;

b) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na odmowie zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu na drogę publiczną w sytuacji, gdy działka skarżących nie graniczy z żadną z dróg niższych klas, a także gdy postulat ograniczenia częstotliwości zjazdów nie stanowi przesłanki do uniemożliwienia dojazdu do nieruchomości.

Wskazano również na naruszenie przepisów postępowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niekompletne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i brak odniesienia się przez GDDKiA do części zgromadzonych dowodów, skutkujące niekompletnym stanem faktycznym sprawy, który jest niezbędny do zastosowania art. 29 ust. 4 u.d.p.; w szczególności wskazano na brak wykazania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na DK[...] w przypadku lokalizacji wnioskowanego wjazdu oraz na zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia podstawy zlokalizowania przez geodetę zjazdu z KD[...] do działki nr [...] we wstępnym projekcie podziału działki nr [...] oraz na mapie z projektem podziału z [...] sierpnia. 2016 r.; wskazano również na nierzetelną weryfikację sprzeczności pomiędzy informacjami zawartymi w systemie Banku Danych Drogowych, a istnieniem tego zjazdu w dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy oraz faktyczny, istnieniem tego zjazdu i korzystaniem z niego zarówno przez poprzednich właścicieli nieruchomości, jak i skarżących; dodatkowo podniesiono również niewyjaśnione rozbieżności polegające na tym, że w miejscu wnioskowanego zjazdu istnieją wykluczające się wzajemnie znaki drogowe;

b) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Bank Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, z którym wiąże się domniemanie prawdziwości, co skutkowało odstąpieniem przez organ od zbadania istnienia zjazdu z DK[...] do działki nr [...] i jego legalności;

c) art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i zignorowanie wniosków dowodowych skarżących w zakresie dowodów ze świadków oraz dowodów z dokumentów, podczas gdy dowody te zostały powołane na okoliczności mające znaczenie dla sprawy;

d) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów i wniosków dowodowych skarżących, podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez otrzymanie w mocy poprzedzającej decyzji z [...] stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia.

5. GDDKiA odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie skargi. Stwierdził, że podniesione zarzuty są nietrafne i stanowią powtórzenie argumentów zawartych we wniosku z [...] stycznia 2019 r o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie czy zasadnie organy odmówiły zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] w m. L., gm. K.

W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty skarżącej są niezasadne a decyzje organów są prawidłowe. Zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa procesowego i materialnego.

2. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124; dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Jest to klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Organ może, ale nie musi wyrazić zgody po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/18).

Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu także na drogę publiczną, jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego, zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego i wydaniu orzeczenia spełniającego wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 543/19).

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia: "(...) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: (...) droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż [...]0 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia zawiera postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, który należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. Nie jest zaś rzeczą organów administracji ani sądu administracyjnego ocena, czy możliwe jest ustanowienie w konkretnych okolicznościach służebności drogi koniecznej. Ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 878/17).

3. W niniejszej sprawie skarżący wystąpili do zarządcy drogi z wnioskiem o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], do działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości L. (gmina K.). Organy nie udzieliły wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Zdaniem Sądu, decyzja ta była prawidłowa i zgodna z prawem.

Zasadnie organy uznały, że art. 29 ust. 4 u.d.p. odwołujący się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, obliguje zarządcę drogi do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem klasy drogi i wynikającej z tego tytułu możliwości stosowania zjazdów. W zaskarżonej decyzji zarządca drogi krajowej nr [...] podniósł, że:

- możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działce z drogą krajową za pomocą działki nr [...], a następnie drogą powiatową;

- zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, na drodze klasy głównej (G) należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie tyczy się, to terenów przeznaczonych pod nową zabudowę; w związku z powyższym w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać przysługujące im możliwości celem zapewnienia połączenia nieruchomości z drogą publiczną;

- na analizowanym odcinku drogi aktualnie istnieje aż 16 zjazdów;

- z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") wynika, że podział działek przyległych do dróg krajowych nie może spowodować zwiększenia ilości zjazdów na te drogi;

- w § 54 pkt 6 m.p.z.p. określono zakaz bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej dla nowych terenów.

W orzecznictwie podkreśla się, że z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1347/09). Budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy, a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika że nie tylko z celu umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, ale przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej. Planowanie przestrzenne nie polega bowiem na ewidencjonowaniu stanu aktualnego, lecz na przewidywaniu przyszłych potrzeb związanych z rozwojem sieci dróg, w tym także na poszukiwaniu rozwiązań umożliwiających połączenie dróg. Art. 35 ust. 2 u.d.p. stanowi, że między innymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1129/11).

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skomunikowanie działki nr [...] z drogą krajową wymaga ustanowienia na działce nr [...] stosownej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny). W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Zasadnie wskazano, że przepisy u.d.p. stanowiące podstawę działania zarządcy drogi nie dają GDDKiA kompetencji ani do wydawania rozstrzygnięć dotyczących służebności drogowej, ani do badania przesłanek ustanowienia tego prawa. Regulacje dotyczące służebności drogowej normują przepisy k.c, które wyraźnie wskazują, że przesłanką do wystąpienia z takim roszczeniem jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (art. 145 k.c.). Za dostęp do drogi publicznej uważa się bowiem dostęp bezpośredni poprzez zjazd, jak również dostęp pośredni, tj. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Tak jest zdefiniowane pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) oraz w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.). Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 316/19).

Zasadnie wskazano, że w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2126/13). Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/10).

Z akt sprawy wynika, że strony nie podjęły żadnej próby ustanowienia służebności. Dodatkowo wskazać należy, że działka nr [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...], przy czym działka ta przed dokonanym podziałem posiadała zjazd z drogi powiatowej. Wobec powyższego właściciel nieruchomości pierwotnej nr [...], z której wyodrębniono m.in. działki nr [...] i [...] w trakcie dokonywania podziału powinien wydzielić drogę wewnętrzną lub ustanowić odpowiednią służebność przejazdu, celem zapewnienia nowo powstałej działce dostęp do drogi publicznej. Zasadnie również wskazano w decyzji, że nie sposób przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to bowiem wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś droga krajowa utraciłaby swój charakter, stając się w dużej mierze drogą lokalną (por. wyrok NSA z 21 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3510/01). Zdaniem organów, opisana sytuacja jest często obserwowaną praktyką zmierzającą do "wymuszenia" wydania, przez zarządcę drogi, zezwolenia - wbrew dyspozycji przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, na lokalizację zjazdu z drogi krajowej do nowo wydzielonych działek, które po podziale zostały pozbawione jakiegokolwiek zjazdu. Zdaniem Sądu, ustalenia organów w tym zakresie nie budzą wątpliwości i są prawidłowe.

4. W zaskarżonej decyzji wskazano, że bardzo ważną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest duże natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej. Wskazano na wyraźną tendencję wzrostową ruchu i okoliczność, że wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej klasy G może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z planowanego zjazdu i włączeniem się do ruchu. Bezsprzecznym zaś jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Zasadnie przyjęto w decyzji, że tak duży ruch pojazdów wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy G.

5. Niezasadne są również zarzuty odnośnie do nieaktualnych statystyk związanych z natężeniem ruchu na przedmiotowej drodze. W kwestii pomiarów natężenia ruchu drogowego, organ zasadnie wyjaśnił, iż generalne pomiary ruchu prowadzone są cyklicznie, w okresach co 5 lat według ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. GDDKiA dysponowała aktualnymi wynikami Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r., który to został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych zgodnie z wytycznymi GDDKiA – GPR 2015. Celem GPR jest uzyskanie podstawowych parametrów i charakterystyk ruchu dla wszystkich odcinków sieci dróg krajowych, a podstawowym kryterium podziału sieci na odcinki pomiarowe jest jednorodność ilościowa ruchu na danym odcinku drogi. Granice odcinków pomiarowych są w związku z tym zlokalizowane w punktach na skrzyżowaniach i węzłach, gdzie takie zmiany ruchu są możliwe oraz w innych punktach, w których ruch nie zawsze ulega znaczącym zmianom, lecz jest to konieczne z innych względów, takich jak np. początek lub koniec drogi, granica państwa, zmiana zarządcy drogi itp. Powyższe wskazywało, że natężenie ruchu wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji dotyczy całego odcinka K. - Węzeł K. Północ, gdyż na tym odcinku drogi krajowej nr [...] strony planują wykonanie wnioskowanego zjazdu, który miałby wpływ na ruch pojazdów na tym odcinku ww. drogi. Zaskarżona decyzja wskazywała zatem właściwe średnie dobowe natężenie ruchu drogowego i organ nie widzi konieczności jeszcze bardziej szczegółowego wykonywania pomiarów natężenia pojazdów na omawianej drodze krajowej, tym bardziej że pomiary te odzwierciedlają istniejące faktycznie natężenie na drodze.

Organ w decyzji wskazał również (powołując się na różne opracowania i raporty), że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2016 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne. Ponad 70% wypadków drogowych w 2016 r. miało miejsce w obszarze zabudowanym. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego na potrzeby niniejszego postępowania, w tym Banku Danych Drogowych i projektu organizacji ruchu wynika, że na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] od km 17 + 300 do km 18 + 100 występuje aż 16 zjazdów. Tak znaczne nagromadzenie zjazdów już na dzień dzisiejszy stanowi realne zagrożenie dla wszystkich użytkowników ww. drogi krajowej. Niewątpliwe jest bowiem, iż każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu tej drogi konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji stwarza ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe.

Oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99). Włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze, i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej (por. wyrok NSA z 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1779/01).

Zdaniem Sądu, zasadnie zatem organy uznały, że dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr [...] miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze. Dodać należy, iż to GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego i bezpieczeństwa na drogach (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/13).

6. Zdaniem Sądu, nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy u.d.p. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Zachowanie bądź poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi najważniejszą zasadę przy podejmowaniu wszelkich czynności organów będących zarządcą dróg krajowych. Fakt, iż działka przylega do drogi krajowej, nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej.

7. W ocenie Sądu, zarzut dotyczący niedopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków na okoliczność oględzin istniejącego zjazdu, jest nietrafny. GDDKiA jest bowiem organem specjalistycznym, realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego.

Dodatkowo, z dokumentacji zdjęciowej oraz projektu stałej organizacji ruchu wynika, że w miejscu wnioskowanego zjazdu do drogi krajowej nr [...] znajduje się oznakowanie poziome w formie znaku P-7b (linia krawędziowa – ciągła szeroka). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.) linie krawędziowe stosuje się przede wszystkim do wyznaczania krawędzi jezdni bez krawężników ulicznych w celu oddzielenia jezdni od pobocza lub pasa awaryjnego. Znak P - 7b "linia krawędziowa - ciągła szeroka" stosuje się na odcinkach drogi, na których ze względu na obowiązujące przepisy lub bezpieczeństwo zatrzymanie na jezdni i na poboczu jest zabronione. Zasadnie oceniły organy, że w przypadku gdyby wnioskowany zjazd był "legalny" to w tym miejscu znajdowałby się znak poziomy P - 7.a "linia krawędziowa - przerywana szeroka" stosowany w celu oznaczenia zjazdów.

W odniesieniu do zarzutu, iż oznakowanie poziome na środku jezdni świadczy o tym, że istnieje zjazd we wnioskowanym miejscu, organy poprawnie wykazały, że zgodnie z projektem Stałej organizacji ruchu na wysokości planowanego zjazdu znajduje się oznakowanie poziome w formie znaku P - 6 (linia ostrzegawcza). Linia ostrzegawcza P - 6 stosowana jest do ostrzegania kierujących pojazdami o zbliżaniu się do niebezpiecznego miejsca.

Odnośnie do argumentu Skarżącego, że przedmiotowy zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] istniał, czego potwierdzeniem jest zatwierdzony decyzją z [...] września 2016 r. przez Wójta Gminy K. podział nieruchomości działki o nr [...], w wyniku której powstały nowo utworzone działki o nr [...] i [...] z postanowieniem, iż dostęp do drogi publicznej dla nowo wydzielonej działki nr [...] zostanie zapewniony poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej, organ zasadnie wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 121 ze zm.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości o wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organu, przedmiotowa działka nie miała dostępu do drogi krajowej, czego potwierdzeniem jest wszczęte postępowanie pismem z [...] września 2018 r. dotyczące wybudowania zjazdu do działki nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odniesieniu natomiast do zarzutu jakoby działka nr [...] posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...], GDDKiA zasadnie wyjaśnił, że zjazd ten nie figuruje w rejestrze Banku Danych Drogowych prowadzonym przez Rejon w [...] GDDKiA. Zasadnie organy uznały, że Bank Danych Drogowych to dokument urzędowy, w którym wszystkie zjazdy są zewidencjonowane, na bieżąco aktualizowane, prowadzone w formie elektronicznej osobno dla każdej drogi. Prowadzenie przez GDDKiA Banku Danych Drogowych wynika z art. 18 ust. 2 pkt 1a u.d.p., zgodnie z którym, do GDDKiA należy gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci dróg publicznych, oraz art. 20 pkt 9 u.d.p., który stanowi, iż do zarządcy drogi należy m.in. prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom. Natomiast forma oraz zasady prowadzenia Banku Danych Drogowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępnienia danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz. U. Nr 67, poz. 583), a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582).

Zdaniem Sądu, organy właściwie uznały, że Bank Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym. W jego rejestrze brak jest informacji dotyczącej zjazdu do działki nr [...]. Zatem nie było podstaw do twierdzenia, że taki zjazd istniał.

8. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły również wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i ocenić dowody na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie są istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne (por. wyrok WSA w Szczecinie z 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 511/19). Zdaniem Sądu, organy ze wskazanych obowiązków wywiązały się w sposób właściwy.

W ocenie Sądu, zasadnie zarządca drogi krajowej nr [...] nie mógł zaakceptować dodatkowego punktu kolizji, który powstałby w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z tej drogi do działki [...]. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym determinuje wszelkie poczynania dotyczące inżynierii drogowej. Strony postępowania w przedmiocie lokalizacji zjazdu nie mogą kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji, a w tym przypadku prawa oceny zarządcy drogi czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

9. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną.