Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na czynność Dyrektora Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. [...] we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyznaczenia opłaty w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2016 r. skierowanym drogą elektroniczną, Fundacja [...] (Fundacja) zwróciła się do Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego we W. (Szpital) o udostępnienie informacji publicznej w ramach projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej".

Odpowiadając na ten wniosek, pismem z dnia 20 października 2016 r. Szpital poinformował Fundację, że z uwagi na jego zakres (duży zasób informacji, konieczność jej przetworzenia) oraz braki kadrowe w Klinice Ginekologii i Położnictwa, Szpital zmuszony jest ponieść dodatkowe koszty związane z zebraniem danych, przetworzeniem ich i wypełnieniem ankiety przez pracownika Kliniki poza godzinami podstawowej ordynacji czasu pracy. W związku z tym, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: ustawa, Szpital pobierze opłatę w wysokości odpowiadającej poniesionym kosztom, tj. 1200 zł brutto (8 godzin x 150 zł/h brutto). W terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma Fundacja powinna poinformować, że nie akceptuje tych kosztów i modyfikuje lub cofa wniosek. Brak takiej informacji w powyższym terminie będzie oznaczał akceptację obciążenia Fundacji tymi kosztami.

Wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, z dnia 27 października 2016 r., Fundacja wniosła o uchylenie opłaty i udostępnienie informacji bez wyznaczania dodatkowych kosztów. Fundacja stwierdziła, że prawidłowe kwestionowanie zasadności wyznaczonej opłaty albo jej wysokości wymaga po stronie Szpitala wykazania jakie czynniki brał pod uwagę przy wyznaczaniu opłaty oraz uprawdopodobnienia, że są to koszty dodatkowe, a nie zwyczajne. Inaczej Fundacja nie ma możliwości kwestionowania kosztów, które jak się zdaje, Szpital wskazał arbitralnie.

Pismem z dnia 23 listopada 2016 r. Szpital podtrzymał swoje stanowisko. Informacje bowiem, o jakie zwracała się Fundacja, są na tyle szczegółowe, że wymagały współpracy kliku działów Szpitala oraz analizy dokumentacji medycznej wielu pacjentów. Z uwagi zaś na sposób i zakres działania Szpitala, w tym zwłaszcza profil Kliniki Ginekologii i Położnictwa, nie było możliwości przeanalizowania danych w sposób wnioskowany bez zaangażowania dodatkowego pracowników medycznych z Kliniki i ich pracy poza godzinami pracy. Ponadto w wypełnienie formularza zaangażowani byli także pracownicy Działu Statystyki i Dokumentacji Medycznej oraz Działu Zdrowia Publicznego. W ocenie Szpitala wskazana w piśmie z dnia 19 października 2016 r. kwota 1200 zł brutto jest i tak kwotą niższą niż koszty dodatkowe poniesione faktycznie przez Szpital a związane z udostępnieniem Fundacji informacji. Jak bowiem wynika z oświadczeń dwóch pracowników Szpitala, którzy zobowiązani zostali do wypełnienia ankiety, z uwagi na swoje obowiązki służbowe, nie byli w stanie odpowiedzieć na pytania zadane w formularzu podczas swoich godzin pracy, lecz musieli pozostać w pracy poza swoimi godzinami pracy. Samo bowiem skompletowanie informacji zajęło kilka dni, z czego praca w nadgodzinach wyniosła nie mniej niż 6 godzin. Z uwagi na powyższe pracownikom tym należy się wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych. Pracownicy Ci bowiem, z uwagi na dodatkowe obowiązki nie wynikające z ich podstawowych obowiązków pracowniczych, zostali w pracy (...). Okoliczności te w sposób wystarczający uzasadniają konieczność choć w części obciążenia Fundacji kosztami, jakie poniósł Szpital. W załączeniu przesłano fakturę VAT na kwotę 1200 zł tytułem zwrotu kosztów poniesionych przez Szpital w związku z udostępnieniem informacji publicznej.

W skardze na wyznaczenie tej opłaty Fundacja zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa; art. 7 ust. 2 ustawy, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, gdyż niemającej charakteru majątku od zasady; art. 15 ust. 1 i 2 ustawy w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis.

W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, że wyznaczenie opłaty podlega ocenie sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 p.p.s.a.). Fundacja skierowała około 400 wniosków o identycznej treści. Z doświadczenia Fundacji odnośnie posiadanych ("od ręki") przez szpitale informacji będących przedmiotem wniosku nie wynika, że udostępnienie informacji wiąże się ze szczególnym nadmiernym działaniem. Część pytań to dane zbierane w związku z obowiązkami w stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia. wynagrodzenie za pracę nie jest kosztem dodatkowym, a wykonywaniem przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków. Nawet jeżeli przyjąć, że 1200 zł to koszty dodatkowe to obowiązkiem strony przeciwnej było uprawdopodobnienie tej kwoty jako tzw. "opłaty dodatkowej". Ocena prawidłowości wyznaczonej opłaty winna wiązać się z przedstawieniem szczegółowego uzasadnienia z czego wynika taka kwota, np. przekazanie podpisanych umów, czy też potwierdzeń wypłaty 150 zł za każdą przepracowaną godzinę. Fundacja uznała, że opłata została wyliczona niezgodnie z prawem.

Odpowiadając na skargę Szpital wniósł alternatywnie o jej odrzucenie lub oddalenie w całości. Uznał bowiem, że powiadomienie o wysokości opłaty, o jakiej mowa, nie podlega właściwości sądu administracyjnego bowiem nie stanowi aktu ani czynności z art. 3 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że skarżąca domagała się udzielenia informacji publicznej poprzez wypełnienie obszernej ankiety, składającej się z około 300 pytań. Większość z nich dotyczyła informacji przetworzonej, a duża część wymagała wiedzy specjalistycznej lekarzy lub położnych zatrudnionych w Klinice Ginekologii i Położnictwa w USK lub też analizy dokumentacji medycznej. W USK jest rocznie średnio odbieranych ponad 2100 porodów (w 2015 r. było 2148 porodów), co też oznacza taką samą ilość dokumentacji medycznej. Jednocześnie zaś celem statutowym Szpitala, jako podmiotu leczniczego, jest ochrona zdrowia pacjentów, nie zaś tworzenie dokumentów, czy statystyki (...).

Pismem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. USK/DL/7714/2016 Szpital odnosząc się do wezwania Fundacji poinformował, że z uwagi na sposób i zakres działania USK, w tym zwłaszcza profil Kliniki Ginekologii i Położnictwa, nie miał możliwości przeanalizowania danych w sposób wnioskowany przez Fundację bez zaangażowania dodatkowego pracowników medycznych z Kliniki i ich pracy poza godzinami pracy. Ponadto w wypełnieniu formularza zaangażowani byli także pracownicy Działu Statystyki i Dokumentacji Medycznej oraz Działu Zdrowia Publicznego. W ocenie Szpitala wskazana w piśmie z dnia 20 października 2016 r. kwota 1200 zł brutto jest i tak kwotą niższą niż koszty dodatkowe poniesione faktycznie przez Szpital a związane z udostępnieniem Fundacji informacji. Pracownicy Szpitala, którzy przygotowywali odpowiedzi na potrzeby ankiety, a dla których podstawową ordynacją czasu pracy określoną w regulaminie pracy jest praca w godzinach 8.00-15.35, z uwagi na swoje obowiązki służbowe nie byli w stanie odpowiedzieć na pytania zadane w formularzu podczas swoich podstawowych godzin pracy. Samo bowiem skompletowanie informacji zajęło kilka dni, z czego praca w nadgodzinach wyniosła nie mniej niż 8 godzin, a faktycznie godzin i tak było więcej. Świadczy o tym chociażby czas przesłania wypełnionej ankiety do Fundacji - godzina 23.55, czyli ponad 8 godzin po skończeniu pracy. Okoliczności te w sposób wystarczający uzasadniały w ocenie Szpitala konieczność, choć w części, obciążenia Fundacji kosztami, jakie był zobowiązany ponieść Szpital (...)

Powyższe fakty w ocenie zobowiązanego w sposób wystarczający uprawniały do naliczenia opłaty na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy. Zostały one bowiem wyliczone indywidulanie dla tej sprawy, a podstawy wyliczenia zostały przekazane do wiadomości Fundacji. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by Fundacja wycofała wniosek lub też go zmodyfikowała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie jest zasadna z następujących względów.

Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która tworzy zobowiązanie o charakterze finansowym. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich czynności nie przysługuje

zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/2013 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA).

Przedmiotem skargi była dokonana czynność w postaci powiadomienia o wysokości opłaty. Skoro pismo ustalające wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej mieści się w katalogu aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co skarżąca uczyniła, dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego na tę czynność.

Zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny dostęp do niej. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy pozwala podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Z art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania. Obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Wysokość przedmiotowej opłaty ma odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 - dostępny w CBOSA). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że podmiot, do którego Fundacja zwróciła się ze swoja ankietą nie jest organem administracyjnym nierzadko przygotowanym do realizacji celów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Klinika podnosi, że jej celem, jako podmiotu leczniczego jest ochrona zdrowia pacjentów, nie zaś tworzenie dokumentów czy statystyki choć tę uwagę poprzedza wskazanie, że w Klinice jest rocznie odbieranych ponad 2100 porodów (w 2015 r. było ich 2148), a z nimi łączy się konieczność wytworzenia takiej samej ilości dokumentacji medycznej.

Skarżąca zwróciła się do Szpitala z obszerna ankietą, która zawiera około 300 pytań. Klinika Ginekologii i Położnictwa ma przy tym braki kadrowe. Odpowiedź zaś na większość z pytań wymagała przetworzenia informacji i wiedzy specjalistycznej lekarzy i położnych zatrudnionych w Klinice. Zebranie niezbędnych danych, przetworzenie ich i wypełnienie ankiety wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych.

Szpital oszacował, że koszty tej pracy wynoszą 1200 zł.

Sąd w pełni dał wiarę, że Klinika nie miała możliwości wypełnienia ankiety bez zaangażowania dodatkowego pracowników medycznych z Kliniki poza godzinami pracy. Ponadto w wypełnienie formularza byli zaangażowani także pracownicy działu statystyki i dokumentacji medycznej oraz działu zdrowia publicznego. Szpital przy tym ocenił, że kwota 1200 zł brutto jest i tak kwotą niższą, niż koszty dodatkowe pobierane faktycznie przez Szpital w związku z udostępnieniem informacji skarżącej. Pracownicy Szpitala, którzy przygotowywali odpowiedzi na potrzeby ankiety, nie byli w stanie odpowiedzieć na pytania zawarte w formularzu podczas podstawowego czasu pracy. Samo bowiem skompletowanie informacji zajęło kilka dni, z czego praca w nadgodzinach wyniosła nie mniej niż 8 godzin. Faktycznie tego czasu było więcej. Świadczy o tym choćby czas przesłania wypełnionej ankiety skarżącej – godz. 2355, czyli ponad 8 godzin po skończeniu pracy. Okoliczności te wystarczająco uzasadniały, w ocenie Szpitala konieczność choć częściowego obciążenia Fundacji kosztami, jakie obowiązany był ponieść Szpital.

Te ocenę podzielił także Sąd biorąc pod uwagę ile zagadnień zawierała ankieta. Pytania zostały podzielone na sekcje obejmujące: informacje o placówce, informacje ogólne, izbę przyjęć, oddział porodowy, oddział położniczy/neonantologiczny, cesarskie cięcie i statystykę – każda z sekcji zawierała natomiast szereg szczegółowych kwestii do rozwiązania. W sumie 44 strony do wypełnienia. Dlatego Sąd przyjął, że gdyby nawet cenę jednej nadgodziny pracy przeszacowano, to w sumie, biorąc pod uwagę nakład pracy, ilość czasu pracy z pewnością przekraczający 8 godzin, kwota 1200 zł opłaty odpowiada dodatkowym kosztom, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w pismach Szpitala pojawia się informacja, iż praca w godzinach nadliczbowych zajęła 6 godzin (porównaj pismo Szpitala z dnia 23 listopada 2016 r.). Jednakże Sąd przyjął, że w rzeczywistości odbywała się ona przez 8 godzin jak to ujął Szpital w piśmie z dnia 20 października 2016 r. i w odpowiedzi na skargę, a zdecydowało o tym ostatecznie stwierdzenie jednostki leczniczej, że kwota 1200 zł brutto jest i tak kwotą niższą niż koszty dodatkowe poniesione faktycznie przez Szpital, a związane z udostępnieniem skarżącej informacji. Można wprost przyjąć, iż wskazanie na 6 godzin nadliczbowych w tej sytuacji stanowi oczywistą omyłkę.

Tym samym Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącej, że nałożenie opłaty stanowi faktyczne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, narusza art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez to, że udostępnianie informacji publicznej jest bezpłatne. Możliwość bowiem pobrania opłaty przewiduje art. 15 ustawy. Skarżąca kwestionuje te dodatkowe koszty, które uzasadniają pobranie opłaty, jednak wcześniej Sąd podzielając argumentację Szpitala zgodził się, że były one istotnie poniesione przez Klinikę.

Można tu dodać, że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu. To Szpital zdaniem Sądu zaś uczynił.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd zatem orzekł jak w sentencji wyroku.