Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 282/17 w sprawie ze skargi J. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. P. kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. P. i A. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 282/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę J. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w G. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy [...], na wniosek [...] S.A. w G. (inwestor) decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV, na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obr. K., gmina K.

W powyższej decyzji organ gminy ustalił: rodzaj zabudowy - obiekt liniowy infrastruktury technicznej; rodzaj inwestycji - budowa elektroenergetycznych linii kablowych nn 0,4 kV; linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także dóbr kultury współczesnej wskazując m. in., iż obszar objęty wnioskiem położony jest na terenie historycznego obszaru wsi K., którego układ ruralistyczny wpisany jest do rejestru zabytków woj. pomorskiego; obszar ponadto położony jest na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, który objęty jest ochroną na podstawie uchwały Nr 142/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. Sejmiku Województwa Pomorskiego. Organ gminy stwierdził, że zamierzenie nie należy do inwestycji, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235). Wójt ponadto wskazał, iż żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia, określając wymagane uzgodnienia, których inwestor winien dokonać.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji podał m. in., że inwestycja planowana jest na terenie, dla którego brak jest planu miejscowego. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., Upzp) przeprowadzona została analiza warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i nie stwierdzono przeszkód do jej realizacji.

W wyroku przytoczono dalej, że odwołanie złożyli J. P. i A.P. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 2 ust. 5 Upzp oraz przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie odwołujących się zamierzenie nie mieścić się ma w pojęciu inwestycji celu publicznego z tej przyczyny, że faktycznie dotyczyć ma jednej działki - nr [...]. Na działce tej według ewidencji gruntów, nie jest prowadzona żadna działalność, której realizacji miałaby służyć planowana inwestycja i nie jest wiadome, czy i jaki ewentualnie cel miałby zostać na niej zrealizowany. Dalej odwołujący się podali, że inwestycja narusza ich interes prawny, ponieważ skrzynka z projektowanym złączem ZK miałaby zostać posadowiona na działce stanowiącej ich własność.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium powołaną na wstępie decyzją uchyliło decyzję organu I instancji w części dot. pkt 6. (warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej) oraz ustaliło w tym zakresie określone warunki, zaś w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia, a ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego sieci elektroenergetycznej dla tego obszaru nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Kolegium wyjaśniło, że uchyliło decyzję organu gminy w części dotyczącej punktu 6. z tego względu, iż nie zamieszczono warunku wynikającego z postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wnieśli J. P. i A. P. zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 i 2a Upzp (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że inwestycja polegająca na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV na terenie oznaczonych działek w obrębie K., gmina K., jest inwestycją celu publicznego pomimo tego, że aby uznać, iż dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: przedmiot inwestycji (cel) musi być zgodny z wymienionymi w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Ugn) oraz podjęte działania powinny mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne lub krajowe;

2. art. 29 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, uPb) w zw. z art. 2 pkt 5 Upzp poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że budowa w/w sieci elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego tylko dlatego, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 19 lit. a uPb wymienia budowę sieci elektroenergetycznej obejmującej napięcie zmianowe nie wyższe niż 1 kV, podczas gdy organ powinien wziąć pod uwagę to, czy inwestycja ta spełnia również wymogi przewidziane w art. 2 ust. 5 Upzp, tzn. czy inwestycja ta (działanie) ma znaczenie co najmniej na poziomie lokalnym;

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które doprowadziły do nie uwzględnienia ważnego interesu strony skarżącej i miały wpływ na wynik sprawy:

1. art. 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywana jest realizacji inwestycji, a także błędnego przyjęcia, że organ I instancji właściwie określił w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wszystkie jej elementy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie określił prawidłowo wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, bowiem dokonał ustaleń w sposób ogólny, przede wszystkim z pominięciem interesu skarżących;

2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest sporządzenie adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania; niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie zasad ogólnych określonych w art. 7, 8 i 11 K.p.a. poprzez nie rozpoznanie przez organ II instancji wszystkich kwestii zawartych w odwołaniu i nie ustosunkowanie się do nich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności uznał, że prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, zdaniem tegoż sądu, okazały się one całkowicie nieuzasadnione. Wskazano, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Nie ma również możliwości analizowania różnych wariantów przebiegu danej inwestycji, skoro takiej możliwości nie zawiera wniosek inwestora. Konstytucyjna ochrona prawa własności, wbrew stanowisku skarżących, nie ma charakteru absolutnego. Sąd wojewódzki uznał również za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy powoływanie się przez skarżących, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, bo realizuje prywatny cel dysponenta sieci oraz że zostanie zrealizowana celem zapewnienia zasilania energetycznego działki nr [...]. W ocenie sądu pierwszej instancji wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są jednoznacznie ustalone i nie budzą wątpliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 173 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa), zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 Ppsa uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, rozpoznanie skargi na rozprawie również pod nieobecność skarżącej.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuca:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 i 2a Upzp poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że inwestycja polegająca na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV na terenie działek nr [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] położonych w obrębie K., gmina K., jest inwestycją celu publicznego, pomimo tego, iż inwestycja ta nie spełnia przesłanek niezbędnych do uznania jej za inwestycję celu publicznego;

2. art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp poprzez nierozważenie przez sąd pierwszej instancji, iż w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał prawidłowo analizy stanu faktycznego nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, zatem sąd błędnie uznał, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami Upzp;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 Ppsa poprzez nierozważenie i nieodniesienie się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności;

2. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest sporządzenie adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, zatem brak odniesienia się przez sąd do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu J. P. obszernie rozwijając zarzuty skargi kasacyjnej wskazuje w szczególności na to, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożony przez inwestora jest bardzo lakoniczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Zarzuty naruszenia przepisów procesowych podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku. Sprowadzają się one do zarzucania sądowi wojewódzkiemu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa wskutek braku ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności nie odniesienia się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowane zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania nie są trafne.

Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu I instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

Zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. nie można przypisywać sądowi wojewódzkiemu, albowiem przepis ten charakteryzujący element decyzji administracyjnej, jakim jest jej uzasadnienie, adresowany jest do organów administracji publicznej, a nie do sądu administracyjnego. Nie stosując tego przepisu K.p.a., nie mógł go naruszyć sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, wpierw obszernie analizując zasadnicze zagadnienie materialnoprawne, jakim było kontestowanie przez skarżących charakteru prawnego zamierzonej inwestycji, by następnie stwierdzić o braku zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. WSA w Gdańsku uznał, że wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są jednoznacznie ustalone i nie budziły jego wątpliwości. Z faktu, że sąd pierwszej instancji podzielił w pełni ustalenia poczynione przez organy, inaczej mówiąc zaakceptował prawidłowość ustaleń faktycznych, a skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ani z tymi ustaleniami, ani z oceną sądu a quo, nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zupełnie odrębną zaś kwestią jest to, czy trafne są wywody sądu wojewódzkiego odnośnie kwalifikacji materialnoprawnej zamierzenia inwestycyjnego.

B. Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp, przy czym w podstawach kasacyjnych nie wskazano wprost, wbrew wymogom wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa, postaci naruszenia prawa materialnego – błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uwzględniając treść tak określonej podstawy kasacyjnej, jak i jej uzasadnienie, przyjdzie uznać że J. P. chodzi o niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp. Nie sposób przy tym dociec motywów strony korzystającej ze środka odwoławczego, gdzie na s. 4 skargi kasacyjnej w jej motywach powiązano cyt. przepis z art. 64 ust. 1 Upzp. Ten ostatni przepis ma zastosowanie wszak do decyzji o warunkach zabudowy, tymczasem przedmiotowa sprawa administracyjna dotyczyła ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp naprowadzała o – jej zdaniem – wyjątkowym stanie formalnoprawnym działki nr [...], eksponując okoliczności wydzielenia tej działki i brak – w jej ocenie konieczności – przeprowadzenia przez organy "wizji lokalnej w terenie" tak, aby zweryfikować stan faktyczny, w którym działka nr [...] na odcinku planowanej inwestycji stanowi pas gruntu pomiędzy rowem melioracyjnym, a działką nr [...]. Rzecz jednak w tym, że tak uzasadniany zarzut nie dowodzi niewłaściwego zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp, z którego wynika, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy m. in. "stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji". To, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi wadliwość zmian gruntowych dokonanych w tym obszarze w latach 90-tych XX w. nie ma znaczenia z punktu widzenia woli inwestora wykorzystania działki nr [...] na potrzeby wykonania zamierzonej inwestycji. Sama zas analiza formalno-prawna na potrzeby planowanej inwestycji znajduje się w aktach administracyjnych (k. 88).

Zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp w petitum został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z wywodem, w którym eksponuje się, że sąd wojewódzki błędnie uznać miał, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami Upzp. Rzecz jednak w tym, że art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp wiąże się z obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, kwestia zaś wymogów wniosku o ustalenie takiej lokalizacji normowana jest w art. 52 Upzp. Naruszenia zaś przepisów zawartych w art. 52 Upzp odnoszących się do obowiązków inwestora w zakresie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w skardze kasacyjnej J. P. nie podniesiono.

C. Uzasadniony natomiast okazał się zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 i 2a Upzp i w konsekwencji błędne uznanie przez sąd wojewódzki, że zamierzona inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Naprowadzając na treść art. 6 Ugn skarżąca kasacyjnie wywodzi, że błędnie sąd pierwszej instancji przyjął, iż budowa linii elektroenergetycznej wypełnia przesłankę interesu istotnego dla lokalnej zbiorowości, inwestor nie wykazać miał takiego celu, organy nie poddały go weryfikacji nie ustalając rzeczywistego kręgu potencjalnych beneficjentów zamierzonej inwestycji. W ocenie skarżącej kasacyjnie inwestycja ma zaspokajać cel indywidualny właściciela działki nr [...], dodatkowo J. P. naprowadza, że działka ta jest niezabudowana. To z kolei oznaczać ma, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego.

Tak rozumiany zarzut Sąd w tym składzie podziela.

Funkcją decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest przesądzenie (zdecydowanie) o tym, czy dane zamierzenie budowlane będzie legalne, jeśli zostanie zlokalizowane w określonym miejscu (por. M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 367). Art. 2 pkt 5 Upzp zawiera definicję inwestycji celu publicznego, uwzględniając datę wydawania zaskarżonej decyzji pod tym pojęciem należało rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 Ugn. Niewątpliwie celem publicznym w rozumieniu Ugn jest "budowa i utrzymywanie ... przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji ... energii elektrycznej" (art. 6 pkt 2 cyt. ustawy).

Przedmiotem zamierzonej inwestycji jest budowa sieci kablowej 0,4 kV. W judykaturze wskazuje się, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie (podkr. Sądu) jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 Ugn, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 Upzp wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 Ugn (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 648/09, LEX nr 597750; tenor tego wyroku podzielony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 907/14, LEX nr 1989271 oraz z 28 listopada 2017 r., II OSK 237/17, LEX nr 2436501). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić wypadnie prezentowany w wyroku II OSK 907/14 wywód, wedle którego posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jako przesłanki inwestycji celu publicznego oznacza, że powinna ona realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest.

W ocenie Sądu w tym składzie orzekającym w zaskarżonym wyroku WSA w Gdańsku błędnie doszedł do wniosku, że w kontrolowanej przezeń sprawie zamierzona inwestycja niewątpliwie ma mieć charakter inwestycji celu publicznego. Sąd pierwszej instancji wywodząc, że realizowanie przesyłowej linii elektroenergetycznej uznać należy za realizację inwestycji celu publicznego, a bez znaczenia dla takiej kwalifikacji musi pozostawać kwestia ilości działek, które mają być przez taką linię obsługiwane, eksponował przy tym, że sieć elektroenergetyczna jest systemem instalacji połączonych ze sobą, służącą do przesyłania energii. Podkreślano, że dostarczanie energii elektrycznej jest zadaniem własnym gminy, niezależnie od tego ilu odbiorcom ma być ta energia dostarczana, stwierdzając również, że działki wkoło działki skarżących także uzyskają w wyniku realizacji inwestycji dostęp do sieci energetycznej.

Rzecz jednak w tym, że wszystkie te wywody sądu pierwszej instancji nie zostały prawidłowo skonfrontowane z zakresem przedmiotowej inwestycji, a który wynika ze złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nadto nie zostały one powiązane z dokonanymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy obu instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że planowana inwestycja sprowadza się do wykonania odcinka linii elektroenergetycznej i zakończenia jest skrzynką ZK ze złączem umożliwiającym wyłącznie zaopatrzenia w energię elektryczną dwóch działek.

Co się tyczy wywodu zawartego w zaskarżonym wyroku odnośnie zadania własnego gminy polegającego na dostarczaniu energii elektrycznej, umknęło uwadze sądowi a quo, że z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie wydania decyzji zaskarżonej Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) wynika, iż chodzi w tym przypadku o "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty". Innymi słowy, gdyby w przedmiotowej sprawie zakres inwestycji wskazywał, że chodzi o zaspokojenie zbiorowej potrzeby wspólnoty lokalnej, istniałyby dostateczne przesłanki, aby traktować to zamierzenie jako uzasadniające do korzystania z konstrukcji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywód odnośnie potencjalnej możliwości uzyskania przez inne działki zaopatrzenia w energię wskutek planowanej inwestycji o tyle jest nieprzekonujący, że z opisu – w wyniku uzupełnienia dokumentacji przez inwestora – wynika, że służyć ona ma dla zasilania działek nr [...] i [...] (tak chociażby w odpowiedzi na skargę), wniosek taki ma oparcie chociażby w szkicu na mapie (k.10). Tak określony zakres inwestycji uzasadnia uwagi skarżącej kasacyjnie co do charakteru inwestycji, nie mającego cech działania o znaczeniu lokalnym (gminnym), dodatkowo eksponującej fakt uprzedniego ubiegania się przez właściciela działki nr [...] o uzyskanie zasilania energią elektryczną w innym trybie, niż tryb ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pośrednio na brak charakteru zamierzenia inwestycyjnego jako inwestycji celu publicznego wskazuje sporządzenie wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji z wykorzystaniem przy wniosku załącznika mapowego, na którym zaznaczono wyraźnie, że stworzono go na okoliczność opracowywania dokumentacji dla potrzeb zaopatrzenia w energię elektryczną działki nr [...].

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono dostatecznych argumentów pozwalających na przekonanie, że planowana inwestycja ma służyć lokalnej społeczności. W zaskarżonej decyzji SKO w [...] ograniczono wywód w tym aspekcie wyłącznie do charakterystyki technicznej planowanej sieci elektroenergetycznej. Koniecznych informacji – w aspekcie ustalenia w myśl art. 2 pkt 5 Upzp, że chodzi istotnie o działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) – nie zawiera również sporządzona w sprawie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nie wiadomo zatem na jakich przesłankach organy uznały inwestycję jako odpowiadającą definicji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 Upzp, na co trafnie uwagę zwróciła skarżąca kasacyjnie, a co wcześniej podnoszono w skardze J. P. i A. P.

W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że regułą powinno być, że rozstrzygnięcie decyzyjne w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego następuje w formie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki. Nie wolno interpretować ich w sposób rozszerzający (por. Planowanie i zagospodarowania przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2018, s. 482). Inwestycja celu publicznego składa się z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacją celu publicznego w rozumieniu Ugn, oraz przypisania inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jakie można realizacji danego celu przypisać. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całości społeczeństwa zamieszkującego RP. Jest to kategoria interesu publicznego, ale tylko takiego, który mieści się w przedmiocie celów publicznych. Następuje to przez ustalenie kwalifikowanego interesu publicznego, którego realizacja, w razie braku planu miejscowego, wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W przedmiotowej sprawie, o ile charakter przedsięwzięcia w świetle art. 6 Ugn nie budzi wątpliwości, to organy nie wskazały takiego kwalifikowanego interesu lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego.

D. W tych okolicznościach uznać wypadnie, że istota sprawy sądowoadministracyjnej jest dostatecznie wyjaśniona, to zaś pozwalało NSA na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznać skargę. Skarga ta jest uzasadniona z powodu braku niezbędnej przesłanki, aby planowaną inwestycję uznać za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 Upzp. Z tych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Ppsa należało uchylić zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

E. Organ I instancji rozpozna raz jeszcze wniosek, uwzględniając powyższą ocenę i biorąc pod uwagę ewentualną zmianę stanu faktycznego sprawy (zrealizowanie inwestycji).

F. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.