Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 39/17 w sprawie ze skargi L. N. działającej przez przedstawiciela ustawowego A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 39/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyniku skargi małoletniej L. N. (w imieniu i na rzecz której działał jej przedstawiciel ustawowy A. B.) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb [...], gmina S.

Decyzja ta została doręczona stronom postępowania.

Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka skierowana do L. N. na wskazany przez działającą w jej imieniu A. B. adres do doręczeń w Polsce (tj. ul. N. [...] [...] G.) odebrana została w dniu 26 sierpnia 2016 r.

W dniu 8 września 2016 r. A. B. – działająca w imieniu małoletniej córki L. N. - wniosła, w formie dokumentu elektronicznego, odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. informując jednocześnie, że oryginał odwołania został wysłany pocztą z F.

W dniu 13 września 2016 r. do Urzędu Gminy S. wpłynęła przesyłka zawierająca odwołanie L. N., z której wynikało, że w dniu 8 września 2016 r. przesyłka ta nadana została za pośrednictwem zagranicznego operatora pocztowego i przekazana została polskiej placówce pocztowej w dniu 10 września 2016 r.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 9 września 2016 r. Odwołująca się wniosła odwołanie za pośrednictwem zagranicznego operatora pocztowego. W tym przypadku termin do jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Z informacji uzyskanych w toku postępowania wynika zaś, że zawierająca odwołanie przesyłka została przekazana polskiej placówce pocztowej dopiero w dniu 10 września 2016 r., a więc po upływie terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Powyższe, jak wskazało Kolegium, obligowało do zastosowania dyspozycji art. 134 k.p.a.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. podnosząc, że nie została poinformowana wcześniej o tym, że jeżeli przesyłka zostanie nadana w zagranicznej placówce pocztowej, to za dzień nadania go w placówce pocztowej uznaje się dzień, kiedy pismo wpłynęło do polskiego urzędu pocztowego. Wskazała jednocześnie, że odwołanie przesłała do organu w dniu 8 września 2016 r. również w formie dokumentu elektronicznego podkreślając, że dotychczasowa wymiana korespondencji między nią a urzędem następowała właśnie w drodze elektronicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że orzekające Kolegium nie miało podstaw do uznania, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostało wniesione przez skarżącą z uchybieniem terminu. Na tle stanu faktycznego sprawy uznać należało, że niewątpliwie termin do wniesienia odwołania upływał dla skarżącej w dniu 9 września 2016 r., ale skarżąca, przed wniesieniem odwołania za pomocą zagranicznej placówki pocztowej, wniosła odwołanie w formie dokumentu elektronicznego w formacie PDF w dniu 8 września 2016 r. Odwołanie to nie zawierało podpisu, zatem obarczone było brakiem formalnym. Kolegium nie uwzględniło tej okoliczności wydając zaskarżone postanowienie.

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 63 § 1 k.p.a. stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Forma złożenia podania w postaci elektronicznej jest zatem dopuszczalna.

Niewątpliwe art. 63 § 3a k.p.a. wskazuje przy tym, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.

Jednakże brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o ile znany jest adres wnoszącego podanie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 35/15). Art. 64 § 2 k.p.a., wyjaśnia, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnieniu podlega brak podpisu pod podaniem, w tym i bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej (zob. H. Knysiak – Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2015, Lex/el). Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu można uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienie podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1319/11, LEX nr 1086817).

W ocenie Sądu wojewódzkiego, organy orzekające w sprawie po otrzymaniu w dniu 8 września 2016 r., odwołania skarżącej w formie dokumentu elektronicznego, nie uczyniły zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwały jej do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie. Z tych też względów Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo podkreślił, że wobec uzupełnienia przez skarżącą tego braku z własnej inicjatywy poprzez nadesłanie podpisanego odwołania, wzywanie w tym trybie jest w chwili obecnej bezcelowe, ponieważ aktualnie organ dysponuje podpisanym odwołaniem, które powinno zostać merytorycznie rozpoznane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., art. 63 § 1 k.p.a., art. 63 § 3a k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że dokument elektroniczny, który nie został wniesiony na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stanowi wniesione przed upływem zakreślonego terminu podanie podlegające konwalidacji w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało na przepisy art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., art. 63 § 1, § 2, § 3, §3a, § 3b k.p.a. Następnie zaznaczyło, że w świetle przytoczonych przepisów prawa skuteczne wniesienie podania drogą elektroniczną wymaga kumulatywnego spełnienia 2 przesłanek:

Po pierwsze, podanie musi zostać wniesione na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji w rozumieniu art. 13 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a więc dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego.

Po drugie, wniesione podanie musi spełniać wymogi wskazane w art. 63 § 3a k.p.a., a więc co najmniej zostać uwierzytelnione za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub profilu zaufanego Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej, względnie zostać uwierzytelnione w inny sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej.

W świetle powyższego, wiadomość (dokument elektroniczny) przesłana za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej (e-mail), która nie spełnia łącznie wszystkich opisanych wyżej warunków nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 § 1 w zw. z art. 63 § 3a k.p.a. i jako taka nie może w ogóle wywołać skutków jakie prawo wiąże z jego wniesieniem. Wykluczona jest więc również możliwość jego ewentualnej późniejszej konwalidacji na skutek wezwania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Ograniczony na korzyść strony formalizm postępowania administracyjnego oznacza z jednej strony, bardzo szeroki katalog środków technicznych umożliwiających skuteczne wniesienie podania, lecz z drugiej strony, dla osiągnięcia jakiegokolwiek skutku procesowego nakazuje zachowanie jednej ze wskazanych w art. 63 § 1 k.p.a. form oraz wymogów przewidzianych dla tychże form przez przepisy szczególne. Wybór formy musi się mieścić w szerokim, ale zamkniętym katalogu. Ograniczenie formalizmu postępowania na korzyść strony nie może oznaczać całkowitej rezygnacji z niezbędnych dla zapewnienia porządku postępowania instytucji i wymogów formalnych.

Kolegium zaznaczyło, że wiadomość e-mail przesłana na adres S.@s.pl, zawierająca zeskanowane odwołanie nie została wniesiona na elektroniczną skrzynkę podawczą organu pierwszej instancji. Skarżąca nie otrzymała również elektronicznego potwierdzenia odbioru przez organ administracji przesłanej doń korespondencji. Znajdujący się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej prowadzonej przez Urząd Gminy S. link do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu zawiera automatyczne przekierowanie do ePUAP. Skoro skarżąca nie skorzystała z profilu zaufanego na tej platformie do uwierzytelnienia przesłanego pisma stosownie do art. 63 § 3a k.p.a., oznacza to, że podanie nie zostało wniesione na elektroniczną skrzynkę podawczą, o której mowa w art. 63 § 1 i art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., organu pierwszej instancji. Oznacza to, że podanie nie zostało w ogóle skutecznie wniesione. W takim przypadku w ogóle nie wchodzi więc w rachubę możliwość uzupełnienia tak przesłanego pisma o podpis wnoszącego w następstwie wezwania o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to w konsekwencji, że tak wniesione odwołanie w ogóle nie mogło zostać potraktowane jako środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 127 i nast. k.p.a. Wyklucza to również przyjęcie, że takie odwołanie zostało wniesione w terminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 307/16).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zatem, że datą wniesienia przez stronę skarżącą odwołania był wpływ zawierającej je przesyłki poleconej nadanej w placówce zagranicznego operatora pocztowego do polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego. Z uwagi na to, że zdarzenie to zaistniało już po bezskutecznym upływie terminu na wniesienie przez stronę skarżącą odwołania, organ odwoławczy zobligowany był do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony dokładnie przez organ odwoławczy, prawidłowo zaakceptowany przez sąd I instancji i nie jest kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy brak podpisu elektronicznego o którym mowa w art. 63 § 3a pkt.1 k.p.a. w odwołaniu od decyzji, wniesionego w formie elektronicznej na skrzynkę podawczą organu administracji publicznej jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco.

Nie budzi wątpliwości, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania oraz umożliwiają wniesienie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) zarówno pisemnie jak i za pomocą telegrafu, telefaksu, ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę organu administracji publicznej ( art. 63 § 1 k.p.a.) i że każde podanie winno być podpisane przez wnoszącego.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tego rodzaju brakiem jest brak podpisu wnioskodawcy, w tym także brak bezpiecznego podpisu elektronicznego na piśmie wniesionym w formie elektronicznej. Wyżej wymieniony przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych. Nałożenie tych obowiązków związane jest z przyjętą w k.p.a. ochroną jednostki przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Konsekwentnie do zasady ogólnej przyjętej w art. 9 k.p.a. braki co do treści podania nie mogą powodować od razu jego bezskuteczności. Dlatego też brak bezpiecznego podpisu na podaniu wniesionym drogą elektroniczną jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przesłanie podania opatrzonego już bezpiecznym podpisem elektronicznym lub złożenie wniosku w formie pisemnej czy też ustnie do protokołu.

W przedmiotowej sprawie bezspornie termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb [...], gmina S. upływał dla L. N. w dniu 9 września 2016r., ale przedstawiciel ustawowy – matka A. B. w jej imieniu przed wniesieniem odwołania za pomocą zagranicznej placówki pocztowej, wniosła odwołanie w formie dokumentu elektronicznego w formacie PDF w dniu 8 września 2016 r. Odwołanie to nie zawierało podpisu, zatem obarczone było brakiem formalnym. Nie było podstaw do stwierdzenia, że odwołanie od decyzji zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uczyniło zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwało jej do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie. Sama natomiast skarżąca uzupełniła ten brak poprzez nadesłanie podpisanego odwołania za pośrednictwem zagranicznego operatora pocztowego, przesyłka ta została przekazana polskiej placówce pocztowej w dniu 10 września 2016r. czego organ II instancji nie kwestionuje.

Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skoro organ odwoławczy dysponuje podpisanym odwołaniem powinien je rozpoznać merytorycznie.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przez sąd I instancji art. 134 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., art. 63 § 1 k.p.a., art. 63 § 3a k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a. są nieuzasadnione.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.