Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi Miasta G. oraz Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1978 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1978 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku A. M. i J. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1978 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...], o pow. [...] m² oraz o przyznaniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm., dalej "ustawa wywłaszczeniowa"), wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej. W niniejszej sprawie nieruchomość została wywłaszczona na cel budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "[...]", który to cel niewątpliwie należał do katalogu celów użyteczności publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 15 marca 1978 r. ubiegający się o wywłaszczenie – Dyrekcja Rozbudowy Miast w G. – uprzedził właścicieli nieruchomości o zamiarze wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i zaproponował dobrowolne jej odstąpienie na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, za cenę odpowiadająca wartości nieruchomości ustalonej przez biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G. Właściciele wyrazili zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, żądając jednak jako odszkodowania działki zamiennej. Z uwagi na brak terenów pod budownictwo jednorodzinne wniosek A. i J. M. nie został uwzględniony, w odpowiedzi na co właściciele odmówili podpisania proponowanej umowy kupna – sprzedaży.

W związku z powyższym, na podstawie art. 3, 9 i 16 ustawy wywłaszczeniowej, Dyrekcja Rozbudowy Miast w G. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza odbyła się w dniu 18 października 1978 r. z udziałem A. M. Co do zaproponowanej kwoty odszkodowania właścicielka nie zgłosiła zastrzeżeń i wniosła w imieniu własnym i męża o przydzielenie działki zamiennej. Ostatecznie decyzją z dnia [...] października 1978 r. Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz o odszkodowaniu w kwocie [...] zł.

Organ wskazał jednocześnie, że wbrew art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w rozprawie nie uczestniczyli biegli, których opinia powinna być na rozprawie wysłuchana. W aktach sprawy znajdują się jednak sporządzone na piśmie przez biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G. opinie szacunkowe nieruchomości, z którymi strony mogły się zapoznać w każdej chwili, a wysokość odszkodowania z nich wynikająca była znana właścicielom nieruchomości na każdym etapie postępowania.

W związku z powyższym organ uznał, że oczywistość naruszenia przepisu art. 22 nie miała żadnego wpływu na sposób załatwienia sprawy, ani też na jej końcowy rezultat. Powołując się na liczne orzecznictwo sądowe wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji. W niniejszej sprawie sporządzone na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast w G. opinie należy uznać za prawidłowe skoro nikt nie podważał w trakcie postępowania ich prawidłowości, a ponadto zostały sporządzone przez biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G., zupełnie niezależnych od wnioskodawcy i organu wywłaszczeniowego.

Ostatecznie organ doszedł do wniosku, że oparcie się na opiniach biegłych, niekwestionowanych w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może mieć wpływu na wzruszenie decyzji Prezydenta Miasta G.

Po rozpatrzeniu odwołania A. M. i J. M. od powyższej decyzji, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1978 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania i stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie wystąpiła wskazana przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1978 r. w części dotyczącej odszkodowania, gdyż rażąco naruszono przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Z akt sprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły, i aby organ wywłaszczeniowy w ogóle powołał biegłego, natomiast są w nich operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miast w G. Organ wywłaszczeniowy podał wartości wynikające z tych właśnie operatów. Skoro zatem organ nie powołał biegłych i nie uczestniczyli oni w rozprawie, a tym samym strony nie miały możliwości wysłuchania ich opinii, to należy stwierdzić, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ stwierdził jednocześnie, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1978 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie narusza prawa, stąd stwierdzono jedynie jej nieważność w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

Od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta G. reprezentujący Gminę Miasta G. oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części uchylającej część decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1978 r. w części dotyczącej odszkodowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że na rozprawie nie było biegłego i że w ogóle taki nie został powołany. Organ nie uzasadnił bowiem na jakiej podstawie powyższe przyjął, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że w dokumentach nie ma dowodu aby takie fakty miały miejsce;

2) błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z orzecznictwem z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Skarżący zauważył, że przepis art. 22 nie warunkował wydania decyzji obecnością biegłego na rozprawie. Stanowi on jedynie, zdaniem skarżącego, że opinia miała być wysłuchana z uzasadnieniem, co oznacza, iż mogła być np. odczytana przez inną osobę obecną na rozprawie. W niniejszej sprawie przy wszczęciu postępowania powiadomiono zainteresowanych o prawie przeglądania dokumentów i zgłaszania wniosków, z czego strony nie skorzystały. Organ ponadto w żaden sposób nie udowodnił ani nie uzasadnił w jaki sposób brak obecności biegłego podczas rozprawy miał wpływ na treść decyzji orzekającej o wysokości odszkodowania. Organ nie zakwestionował wysokości wypłaconego odszkodowania i nie przywołał negatywnych okoliczności spowodowanych brakiem udziału biegłych na rozprawie. W niniejszej sprawie operaty szacunkowe zostały sporządzone przez biegłych rzeczoznawców zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami;

3) naruszenie art. 7 i 8 kpa, zgodnie z którymi organ obowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4) naruszenie art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli decyzji wydanej w niniejszej sprawie sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana przez Ministra Budownictwa jest zgodna z prawem.

Przedmiotem oceny organów nadzoru była decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1978 r. wywłaszczająca na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. [...] o pow. [...] m² i jednocześnie ustalająca wysokość odszkodowania za tą nieruchomość, wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko Ministra Budownictwa, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Prezydenta Miasta G. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), w części orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja i jej zawartość merytoryczna świadczą o tym, że w niniejszej sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia zawarte w art. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a samo postępowanie wywłaszczeniowe spełnia podstawowe wymogi procedury wywłaszczeniowej wynikające z art. 16 ust. 1, art. 17, art. 18, art. 19, art. 21, art. 23 tej ustawy.

Za zasadne należy również uznać stanowisko Ministra Budownictwa, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1978 r., w części, w jakiej orzeka o odszkodowaniu, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), skoro została wydana wbrew jasnemu w swej treści przepisowi art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, co mogło mieć wpływ na wartość ustalonego odszkodowania.

W myśl art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Jak wynika z treści "Zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" z dnia 26 września 1978 r. rozprawa administracyjna w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 18 października 1978 r. O jej terminie zawiadomiono Dyrekcję Rozbudowy Miast w G. oraz właścicieli nieruchomości – A. i J. M. W aktach sprawy znajduje "Protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" z dnia 18 października 1978 r., z którego treści wynika, że brali w niej udział jedynie przedstawiciel Urzędu Miejskiego w G., przedstawiciel wnioskodawcy - Dyrekcji Rozbudowy Miast w G. oraz właścicielka nieruchomości – A. M.. W przeprowadzonej rozprawie nie brał udziału żaden biegły, natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie tego rodzaju kwalifikowane jest jako uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji (vide wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99, ONSA 2002/1/39; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 884/02, opubl. Legalis).

Ponadto z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że odszkodowanie ustalono na podstawie opinii biegłych inż. W. L. oraz K. S. Jak słusznie stwierdził organ nadzoru operaty szacunkowe opracowane przez biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G. tj. opinia inż. W. L. z dnia 12 lutego 1978 r. oraz opinia K. S. z dnia 14 lutego 1978 r., sporządzone zostały na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast, a więc wnioskodawcę wywłaszczenia.

Należy zatem stwierdzić, że organ wywłaszczeniowy, orzekając o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia, wbrew bezwzględnie obowiązującemu w tym zakresie przepisowi art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, w ogóle nie powołał biegłego, a tym samym ani nie mógł zostać spełniony warunek ustawowy, aby opinia biegłego zawierała szczegółowe uzasadnienie, ani też nie mogło dojść do wysłuchania biegłego na rozprawie. Wynika stąd, że decyzja Prezydenta Miasta G. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.