Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 187/11 w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) kwietnia 2011 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. nie uwzględnia wniosku M. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 187/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż M. D. wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2011 r. zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: opinii prawnych (ekspertyz, które były podstawą podjęcia przez Prezydenta RP decyzji o podpisaniu ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych tzw. ustawy o OFE).

W odpowiedzi na tak sformułowane żądanie informacyjne, Kancelaria Prezydenta RP pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. poinformowała wnioskodawcę, że żądane opinie prawne nie podlegają rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Nadto, że kwestia złożenia podpisu pod ustawą leży w prerogatywach Prezydenta.

W dniu 28 kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga M. D. na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP. Skarżący wniósł o zobowiązanie Kancelarii Prezydenta RP do załatwienia jego wniosku z dnia 8 kwietnia 2011 r., zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając skargę podniósł, iż prawo do uzyskania żądanej informacji wywodzi z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że ustawa z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (o OFE) wzbudziła kontrowersje społeczne, że losy ustawy były śledzone przez opinię społeczną, były przedmiotem debat telewizyjnych, że w jej przedmiocie wypowiadały się osoby będące autorytetami z dziedziny prawa i ekonomii. Podkreślił, że etap legislacyjny wraz z podpisaniem ustawy przez Prezydenta został zakończony, a jak wynika z komunikatów zawartych na stronie internetowej Prezydenta RP, wnioskowane przez skarżącego opinie prawne stały się dla Prezydenta impulsem do podpisania tej ustawy. Skarżący prezentował pogląd, iż jako obywatel ma prawo poznać argumentację, jaką przedstawiono Prezydentowi w tym przedmiocie. Nadto, że ustawa dotyczy szerokiego grona Polaków, ich przyszłych świadczeń emerytalnych i skoro Prezydent podpisał przedmiotową ustawę w oparciu o zlecone przez Kancelarię Prezydenta ekspertyzy, to zawarte w nich oceny prawne i informacje dotyczące spraw publicznych – przyszłych świadczeń emerytalnych – stanowią informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił jednocześnie, że przedmiotowe opinie są w posiadaniu Kancelarii Prezydenta, mają charakter dokumentu i wskazał, że żadne szczególne ustawy takich opinii nie wyłączają z kategorii podlegających ujawnieniu. Skarżący nie zgodził się z poglądem prezentowanym przez Kancelarię Prezydenta RP, że kwestia złożenia podpisu pod ustawą leży w prerogatywach Prezydenta. Twierdził, że należy rozróżnić realizację konkretnej prerogatywy Prezydenta RP (złożenie podpisu pod ustawą, odesłanie do sejmu) od procesu, który poprzedzał daną decyzję Prezydenta RP (zlecenie opinii prawnych) i ten proces powinien być jawny. Taka wykładnia sprzyjałaby przejrzystości i transparentności życia publicznego, a także realizacji zasad konstytucyjnych. Wywodził też, że Prezydent podjął decyzję w oparciu o opinie prawne, które sporządzone zostały "nie wiadomo przez kogo oraz nie wiadomo o jakiej treści". Prezentował pogląd, że wyłączenie Kancelarii Prezydenta RP z obowiązków informacyjnych mogłoby stać się niebezpiecznym procederem, godzącym w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego. Skarga wskazywała również na odmienną w tym zakresie praktykę innych organów państwa podnosząc, że praktyka Kancelarii Prezydenta jest w tym zakresie odosobniona. Wskazywała też, że Sejm, poprzez Biuro Analiz Sejmowych, publikuje na swojej stronie internetowej opinie i ekspertyzy. Publikacja wykonanych i zleconych opinii ekspertyz jest również stałą praktyką Senatu, czy Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów.

W odpowiedzi na skargę Kancelaria Prezydenta RP wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała na specyfikę czynności podejmowanych przez Prezydenta, stosownie do art. 122 Konstytucji. Podnosiła, że stanowią one, stosownie do art. 144 ust. 3 Konstytucji, prerogatywy Prezydenta, czyli atrybuty, uprawnienia osobiste głowy Państwa. Nadto, że Prezydent korzysta z prerogatyw na podstawie osobistego rozeznania, kierując się własnym uznaniem na podstawie opinii ekspertyz prawnych. Z tego względu realizacja wniosku skarżącego nie była możliwa. W odpowiedzi na skargę wskazano też, że ustawowa definicja informacji publicznej jest nieprecyzyjna, jest pojęciem pojemnym, szerokim, ale nie obejmuje wszelkich informacji posiadanych przez organy władzy. Zdaniem Kancelarii Prezydenta, opinie prawne sporządzone przez podmioty prywatne, odnoszące się do materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią opracowania, dotyczące systemu ubezpieczeń bądź wycinka tego systemu i są jurydycznymi rozważaniami autorów, zawierającymi ich osobiste poglądy. W ocenie organu, posiadają walor poznawczy, ale nie da się stwierdzić, która z nich była dokumentem służącym wprost do załatwienia konkretnej sprawy. Zdaniem Kancelarii, każda opinia była głosem w dyskusji w ramach ścierania się poglądów i koncepcji, zaś decyzja Prezydenta nie była wypadkową tych opinii, bowiem jako realizacja prerogatywy miała podstawę w osobistym przeświadczeniu, własnym uznaniu Prezydenta. W odpowiedzi na skargę szeroko zaprezentowano również kwestie związane z charakterem omawianych opinii podkreślając, że stanowią one utwór w rozumieniu art. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W tym kontekście stwierdzono, że przedmiotowe opinie podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o prawie autorskim i z tego względu nie mogą zostać uznane za informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w przedmiotowej sprawie Kancelaria Prezydenta nie wydała decyzji administracyjnej, a jedyną reakcją organu na zgłoszone żądanie informacyjne było pismo z dnia 13 kwietnia 2011 r., odmawiające udostępnienia żądanych informacji. Pismo Kancelarii Prezydenta nie jest aktem, który może być przez sąd poddany ocenie legalności -prawidłowości z punktu widzenia prawa materialnego i procesowego. Dopiero, gdy Kancelaria Prezydenta RP wyda stosowną decyzję, zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaprezentuje w niej motywy, przemawiające za odmową udostępnienia żądanych informacji, Sąd będzie władny odnieść się do zasadności takiego aktu i wskazanych podstaw wyłączeń. Na tym etapie postępowania Sąd nie może przesądzić, jak przedmiotowy wniosek ma zostać przez organ rozpoznany (pozytywnie lub nie). Sąd w sprawie o bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dokonuje kwalifikacji żądania w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ocenia, czy ustawa o dostępie do informacji publicznej znajdzie zastosowanie w danej sprawie i stwierdzając bezczynność, stosownie do art. 149 P.p.s.a. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji wszystkie opinie ekspertów, zarówno te wewnętrzne jak i zewnętrzne (sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP), stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 omawianej ustawy, natomiast Kancelaria Prezydenta RP na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dotyczą one bowiem sfery faktów publicznych, zostały wytworzone na zlecenie organu administracji publicznej (w ramach sfery jego działalności), zawierają informację o ewentualnym sposobie załatwienia sprawy, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d/ i pkt 4 lit. a/, b/ i c/, będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W demokratycznym państwie prawa, w którym prawo do informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP (art. 61) nie sposób uznać, że ekspertyzy prawne, ekonomiczne, które sporządzone zostały dla potrzeb poszerzenia wiedzy Prezydenta RP o pozytywnych i negatywnych skutkach ustawy w społecznie kontrowersyjnej problematyce świadczeń emerytalnych, dotyczącej wielu milionów obywateli państwa, nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarówno treść ekspertyz, ich autorstwo, a nawet wysokość honorariów ekspertów stanowią informację publiczną. Zupełnie niezależnym, autonomicznym zagadnieniem pozostaje natomiast kwestia udostępnienia tych informacji i wyłączeń w ich udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne akty prawne określają wyłączenia w udostępnieniu informacji publicznej, a to z uwagi na tajemnice prawem chronione, dobro i bezpieczeństwo Państwa, prawo do prywatności itd. W takich przypadkach, odmawiając – w drodze decyzji – udostępnienia informacji publicznej, organ odmawiający udostępnienia informacji winien wskazać podstawę prawną takich wyłączeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku, tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną. Względnie, z ostrożności procesowej, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej poprzez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i 4, art. 17, art. 78-79, art. 116 ust. 1 i 117 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku, tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną, pomimo iż są przedmiotem ochrony prawa autorskiego (a ich udostępnienie stanowi naruszenie prawa). Względnie, z ostrożności procesowej, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i 4, art. 17, art. 78-79, art. 116 ust. 1 i 117 ust. 1 prawa autorskiego poprzez bezpodstawne zobowiązanie Skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo, iż dane te stanowią przedmiot ochrony prawa autorskiego, co wyłącza możliwość ich kwalifikowania jako informacji publicznej;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku, tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną, pomimo iż są elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich. Względnie, z ostrożności procesowej, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, poprzez bezpodstawne zobowiązanie Skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo iż dane te są elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku, tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną, pomimo iż udostępnienie tych danych stanowi prerogatywę prezydencką (skoro sama decyzja określona w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji stanowi prerogatywę prezydencka, to tym bardziej prerogatywę taką stanowi udostępnienie materiałów służących do podjęcia takiej decyzji). Względnie, z ostrożności procesowej, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, poprzez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem M. D. z dnia 8 kwietnia 2011 roku znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo, iż udostępnienie tych danych stanowi prerogatywę prezydencka (skoro sama decyzja określona w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji stanowi prerogatywę prezydencką, to tym bardziej prerogatywę taką stanowi udostępnienie materiałów służących do podjęcia takiej decyzji).

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji, następujących pytań prawnych:

1. "Czy przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej rozumiany w ten sposób, że nakazuje udostępnienie – w ramach dostępu do informacji publicznej – danych stanowiących informację publiczną i jednocześnie objętych ochroną prawnoautorską, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji?",

2. "Czy przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej w zakresie, w jakim nakłada na Prezydenta RP obowiązek udostępnienia danych stanowiących informację publiczną, które stanowiły jeden z elementów procesu decyzyjnego związanego ze skorzystaniem z prerogatyw prezydenckich dotyczących podpisania ustawy, odmowy jej podpisania lub skierowania ustawy do kontroli uprzedniej Trybunału Konstytucyjnego jest zgodny z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji?".

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 27 stycznia 2012 r. pełnomocnik Kancelarii Prezydenta RP podniósł zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku oraz odrzucenie skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko wyraził pogląd, że Kancelaria Prezydenta RP – jako urząd – nie jest uprawnioną do rozpoznawania spraw administracyjnych, których przedmiotem miałoby być władcze orzekanie o prawach i obowiązkach obywateli ani do załatwiania tychże spraw w drodze decyzji administracyjnych. W świetle art. 32 P.p.s.a. stroną postępowania może być tylko organ – Prezydent RP, a nie Kancelaria Prezydenta, która jest jedynie urzędem obsługującym głowę państwa i nie posiada zdolności sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych.

Rozpoznania, w pierwszej kolejności, wymaga w tej sytuacji podniesiony w sprawie zarzut nieważności postępowania, ponieważ bez względu na termin jego zgłoszenia Sąd II instancji musi badać istnienie tej wady z urzędu.

Skarżący twierdzi, że spełniona została przesłanka nieważności postępowania wskazana w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., bowiem Kancelaria Prezydenta jako organ pomocniczy Prezydenta RP nie miała zdolności sądowej a stroną postępowania winien być Prezydent RP.

Kancelaria Prezydenta RP, jak stanowi art. 143 Konstytucji, jest jego organem pomocniczym, któremu Prezydent nadaje statut oraz powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii.

Obowiązujący obecnie statut nadany został zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 marca 2006 r. (M.P. z 2006 r. Nr 49, poz. 526). Z § 2 ust. 1 i 3 statutu wynika, że na czele Kancelarii stoi Szef Kancelarii, który kieruje jej pracami i jest upoważniony do wydawania zarządzeń, decyzji i poleceń.

Tak więc w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej właściwa jest Kancelaria Prezydenta RP jako podmiot go reprezentujący, a Szef Kancelarii uprawniony jest do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Tym samym zarzut dotyczący nieważności postępowania przeprowadzonego przed sądem wojewódzkim uznać należy za bezzasadny. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, obszerne i sformułowane alternatywnie można w zasadzie podzielić na dwie grupy.

I. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem M. D. stanowi informację publiczną. Wniosek ten jest jednak błędny, według autora skargi kasacyjnej z dwóch powodów.

Informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty a nie kwestie ocenne czy postulatywne. Celem sporządzenia wnioskowanych opinii była potrzeba głębszego zapoznania się z istniejącym systemem ubezpieczeń społecznych w kontekście zamierzeń rządowych dotyczących wprowadzenia zmian w tym systemie. Opinie te nie odnoszą się zatem do projektu ustawy, zostały bowiem sporządzone przed dniem skierowania go do Sejmu (zarzut nr 1). Mają jedynie walor poznawczy co do stanu, jaki miał podlegać zmianom w drodze ustawy proponowanej przez rząd.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu Kancelarii Prezydenta RP, w tym również wszystkie opinie prawne i ekspertyzy, stanowią informację publiczną. Skład orzekający podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w przywołanych przez skargę kasacyjną wyrokach sądów administracyjnych (IV SAB/Po 9/06, I OSK 89/09).

Prezydent RP jest podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym. Art. 122 Konstytucji daje mu różnorodne uprawnienia. Prezydent może bowiem ustawę podpisać, skierować do Trybunału Konstytucyjnego lub przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji osoba sprawująca ten urząd powinna mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą. Może w związku z tym, ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa korzystać z opinii ekspertów. Opinie te nie są jednak informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian.

Odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony Sejmowi. Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie. Jednak w państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP wykonując swoje uprawnienia określone w art. 122 Konstytucji, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego. Proces legislacyjny na etapie jego trwania przed Sejmem i Senatem jest jawny dla opinii publicznej, a opinie i ekspertyzy są dla niej dostępne. Z żadnego zapisu ani Konstytucji, ani też ustawy nie wynika aby Kancelaria Prezydenta lub sam prezydent RP podlegali w tym zakresie odmiennemu traktowaniu, a prawo do informacji publicznej podlegało ze względu na podmiot, którego ta informacja dotyczy jakimś ograniczeniom. Jeżeli ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Jednak opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego.

Przy takim rozróżnieniu opinii i ekspertyz zamawianych przez Kancelarię Prezydenta zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł być skuteczny, bowiem był on przedwczesny.

Z pisma Kancelarii Prezydenta z dnia 13 kwietnia 2011 r. będącego odpowiedzią na wniosek M. D. wynika, że opinie prawne bez względu na ich treść i przedmiot którego dotyczą nie są informacją publiczną i wobec tego nie mogą podlegać udostępnieniu.

Dlatego zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał adresata wniosku do jego rozpoznania.

Rozpoznanie to powinna poprzedzać informacja skierowana do wnioskodawcy, wskazująca opinie i ekspertyzy sporządzone na zamówienie Kancelarii ze wskazaniem czy dotyczą one konkretnego projektu czy też mają charakter poznawczy i dotyczą istniejącego stanu prawnego w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Po przesłaniu wnioskodawcy takiej informacji adresat wniosku winien ustalić do jakich konkretnych opinii i ekspertyz domaga się dostępu wnioskodawca i dopiero wówczas rozpoznać wniosek.

Skarżący kasacyjnie twierdzi ponadto, że żądane przez M. D. informacje niesłusznie uznane zostały za informację publiczną, pomimo iż decyzje podejmowane przez Prezydenta RP stanowią jego prerogatywę określoną w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, wobec czego taką prerogatywę stanowi również udostępnianie materiałów służących podjęciu takiej decyzji.

Trzeba się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że uprawnienia Prezydenta określone w art. 122 i 144 Konstytucji są uprawnieniami o charakterze uznaniowym i dyskrecjonalnym. Opinie i ekspertyzy stanowią zatem jeden z wielu elementów wewnętrznego postępowania, którym Prezydent nie jest jednak związany, a jego decyzja nie musi być uwarunkowane treścią i wynikiem sporządzonych na jego zlecenie opinii prawnych i analiz. Nie oznacza to jednak, że nieuprawnione jest przenoszenie na osobę Prezydenta RP zasad dotyczących udostępniania informacji publicznej. Na takie wyłączenie nie wskazują ani treść art. 61 Konstytucji RP, ani też przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W państwie prawa proces podejmowania decyzji, również dyskrecjonalnych, w pewnym zakresie powinien być transparentny, a organy władzy nie ulegając bieżącym naciskom opinii publicznej winny równocześnie liczyć się z koniecznością racjonalnego uzasadniania podejmowanych decyzji.

Rzeczypospolita Polska, jak stanowi art. 2 Konstytucji RP, jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Najwyższym suwerenem w Rzeczypospolitej Polskiej jest Naród, który zgodnie z art. 4 Konstytucji sprawuje władzę zwierzchnią przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Formy bezpośredniego sprawowania tego nadzoru określone zostały m.in. w art. 61, 63 Konstytucji RP.

Artykuł 61 Konstytucji ustanawia jedno z podstawowych praw obywatelskich jakim jest prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z art. 63 Konstytucji wynika z kolei, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą, do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

Jak wynika z brzmienia przywołanych przepisów działanie Prezydenta RP jako naczelnego organu władzy wykonawczej nie jest wyłączone spod społecznej kontroli i podlega jej na ogólnych konstytucyjnych zasadach.

Uprawnienia Prezydenta RP zapisane w art. 122 Konstytucji i konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej są prawami całkowicie odrębnymi i nie kolidującymi ze sobą. Przysługują różnym podmiotom i dotyczą, co może nie wydawać się oczywiste, różnych sfer przestrzeni publicznej.

Prezydent ma całkowitą swobodę co do wyboru decyzji określonych w art. 122 Konstytucji i żaden podmiot, w tym również opinia publiczna, nie może skutecznie wpływać na wybór którego dokonuje w procesie legislacyjnym w ramach przyznanych mu uprawnień.

Równocześnie obywatel a tym samym opinia publiczna ma przyznane w art. 61 Konstytucji prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W żadnym z przepisów Konstytucji nie została zawarta norma, która wyłączałaby osobę i urząd Prezydenta RP spod działania art. 61 Konstytucji. Prerogatywy prezydenckie dotyczą tylko możliwości swobodnego podejmowania decyzji, nie mogą jednak ograniczać konstytucyjnych praw obywateli. Argument, że w przypadku prezydenckiej decyzji odmiennej od przedstawionych ekspertyz i opinii może on spotkać się z krytyką ma charakter bardziej praktyczny niż prawny.

Prezydent RP może, ale nie musi, w sprawach objętych jego władzą dyskrecjonalną uzasadniać swojego stanowiska. W niektórych przypadkach podejmując decyzje może mieć na uwadze skutki odleglejsze niż te, które wskazywane są w debacie publicznej. Musi w związku z tym dopuszczać możliwość, że jego działania nie zawsze zyskają powszechna aprobatę. Nie oznacza to jednak, że norma konstytucyjna zawarta w art. 61 bez żadnych do tego podstaw ma nie znajdować zastosowania w stosunku do Prezydenta RP.

Takiemu rozumieniu Konstytucji przeczą zapisy przywołanych wcześniej art. 2, 4 i 63 ustawy zasadniczej.

Żaden organ władzy publicznej w państwie prawa nie może bowiem stać ponad tym prawem i poza władzą zwierzchnią Narodu, nawet jeśli jego legitymacja do sprawowania władzy jest bardzo silna, bo został wybrany na urząd w powszechnych, równych i bezpośrednich wyborach.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w punktach 1, 3 i 4 dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. uznać należy za nieusprawiedliwione.

II. Nieusprawiedliwione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Skarżący kasacyjnie powołuje się na konstytucyjną ochronę praw autorskich wskazując na art. 64 Konstytucji RP. Dane podlegające ochronie prawnoautorskiej nie mogą być zatem – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – uznane za informację publiczną. Opinie i ekspertyzy nie podlegają udostępnieniu ze względu na treść art. 17 prawa autorskiego, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, twórcy przysługuje wyłącznie prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji. Udostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego opinii byłoby w tej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, równoznaczne z korzystaniem z nich w sposób naruszający wyłączne uprawnienia ich twórców.

Art. 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowi, że przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór).

Opinie i ekspertyzy sporządzone przez wyspecjalizowane osoby lub podmioty odpowiadają tej ustawowej definicji.

Należy jednak wskazać na treść art. 4 pkt 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez najwyższy organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Należy w tym miejscu przywołać orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie IV CKN 458/00, w którym wskazano, że materiałem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej".

Za takim rozumieniem wzajemnych relacji między art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przemawia również wymóg efektywności społecznej kontroli, której powinny być poddane informacje służące bezpośrednio zrealizowaniu powierzonych organowi władzy publicznej zadań.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Adresat wniosku winien zatem rozpoznać go zgodnie z zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA wytycznymi, precyzując wcześniej zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku M. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego bowiem był to wniosek alternatywny a wnioskodawca nie wykazał aby poniósł jakiekolwiek niezbędne koszty związane z postępowaniem kasacyjnym.