Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przewodniczącej Krajowej Rady Sądownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 316/24 w sprawie ze skargi M.L. na bezczynność Przewodniczącej Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.L. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Przewodniczącej Krajowej Rady Sądownictwa (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 316/24 zobowiązał organ do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 wyroku odrzucił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 lutego 2024 r. skarżący, na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o "udostępnienie treści protokołu obrad Krajowej Rady Sądownictwa z posiedzenia w dniach 21-24 listopada 2023 r. w części dotyczącej zaopiniowania kandydatury A.B. na stanowisko dyrektora Krajowej Rady Sądownictwa i Prokuratury".

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ przesłał skarżącemu wyciąg z protokołu posiedzenia Krajowej Rady Sądownictwa w dniach 21-24 listopada w części dotyczącej zaopiniowania kandydatury A.B. na stanowisko Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Przekazany wyciąg z protokołu nie zawierał jednak, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 12 lutego 2024 r., nr 3/2024, fragmentów dotyczących stanu zdrowia A.B.

W związku z powyższym skarżący pismem z dnia 23 lutego 2024 r., na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o:

1. udostępnienie wyciągu z protokołu w zakresie usuniętych fragmentów protokołu lub wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, a w razie braku możliwości udostępnienia tych fragmentów protokołu wniósł o udostępnienie stenogramu lub nagrania (wideo lub audio) w części odpowiadającej tym (nieujawnionym) fragmentom protokołu;

2. udostępnienie skanu zarządzenia Przewodniczącego KRS nr 3/2024 z dnia 12 lutego 2024 r.

Decyzją z dnia 20 marca 2024 r., nr WO.0161.28.2024 organ odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wyciągu z protokołu także w zakresie usuniętych fragmentów protokołu z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, bowiem wnioskowane informacje dotyczą stanu zdrowia osoby fizycznej.

Następnie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie.

W piśmie z dnia 22 kwietnia 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie Przewodniczącej Krajowej Rady Sądownictwa do rozpoznania wniosku z dnia 23 lutego 2024 r., orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 14 i art. 39-393 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że sposób działania organu nosi znamiona uporczywego uchylania się od obowiązku prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji administracyjnej, a tym samym oznacza brak rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie skarżącego organ wysyłając mu skan papierowej kopii wydanej w sprawie decyzji, bez żadnych podpisów elektronicznych, ignoruje warunki określone w art. 14 i art. 39-393 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące załatwiania spraw i doręczania decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącego organ uchyla się od obowiązku zakończenia postępowania w niniejszej sprawie w przewidzianej wprost przez prawo formie, uniemożliwiając w ten sposób skuteczne skorzystanie z prawa do zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi skarżącego jako oczywiście bezzasadnej i zwrócił uwagę na to, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczą kwestii formalnych zaskarżonej decyzji organu. W ocenie organu, skarżący całkowicie pomija charakter postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, bowiem udostępnienie informacji publicznej na wniosek powoduje wszczęcie i prowadzenie postępowania, które ma charakter daleko odformalizowany i uproszczony. Z tego też powodu w ocenie organu w takim postępowaniu obowiązuje uproszczona forma korespondencji, w tym elektronicznej.

Organ podkreślił, że decyzja z dnia 19 kwietnia 2024 r. została wydana w formie papierowej, a jedynie jej doręczenie skarżącemu nastąpiło w formie elektronicznej. Tym samym w ocenie organu nie pozostaje on w bezczynności, bowiem decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. skutecznie odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 316/24 zobowiązał organ do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 wyroku odrzucił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że nie budzi wątpliwości w sprawie, że Przewodnicząca Krajowej Rady Sądownictwa jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 23 lutego 2024 r., który zawiera dwa punkty.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że wywiedziona przez skarżącego skarga jest w pełni zasadna w zakresie punktu 2 wniosku, albowiem ani do dnia jej wniesienia ani do dnia wyrokowania organ nie udostępnił żądanej w tym zakresie informacji, przy czym wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej. Sąd I instancji przypomniał, że skarżący żądał bowiem w punkcie 2 wniosku udostępnienia skanu zarządzenia Przewodniczącego KRS nr 3/2024 z dnia 12 lutego 2024 r. w sprawie zaniechania przetwarzania danych osobowych, poprzez nieupublicznianie fragmentów protokołu posiedzenia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 22 listopada 2023 r. oraz zaprzestanie upubliczniania fragmentów nagrania posiedzenia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 22 listopada 2023 r. na stronie internetowej Krajowej Rady Sądownictwa w części dotyczącej stanu zdrowia kandydata na stanowisko Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, charakter tego dokumentu wskazuje, iż stanowi on o sprawach publicznych gdyż reglamentuje dostęp do jawnego posiedzenia organu władzy publicznej, a także do protokołu z takiego posiedzenia. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów.

W związku z tym, że z akt sprawy wynika, iż Przewodnicząca Krajowej Rady Sądownictwa pozostaje bezczynna w omawianym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpoznania punktu 2 wniosku z dnia 23 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy we wskazanym zakresie nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej.

Natomiast odnosząc się do części skargi dotyczącej bezczynności organu w zakresie punktu 1 wniosku z dnia 23 lutego 2024 r. Sąd I instancji uznał, że w tym zakresie skarga ta podlega odrzuceniu, ponieważ przed jej wniesieniem organ załatwił sprawę z zakresu dostępu do informacji publicznej przez wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ wydał decyzję w dniu 19 kwietnia 2024 r., natomiast skarga datowana jest na dzień 22 kwietnia 2024 r., dlatego też skarga w omawianym zakresie ulega odrzuceniu.

Na marginesie Sąd I instancji dodał, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność decyzja ta nie podlegała ocenie pod kątem legalności, w tym pod kątem ewentualnych wad wskazanych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1, 2 oraz 4 wyroku oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonej części wyroku, tj. punktu 1, 2 i 4 i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przed Sądem I instancji, jak i w postępowaniu kasacyjnym, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej części wyroku, tj. punktu 1, 2 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd I instancji i wydanie zaskarżonego wyroku w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji, gdy:

- punkt 2 wniosku M.L. z dnia 23 lutego 2024 r. dotyczył przesłania skanu Zarządzenia nr 3/2024 Przewodniczącego KRS z dnia 12 lutego 2024 r., a skan tego zarządzenia został wysłany skarżącemu za pośrednictwem ePUAP w dniu 11 marca 2024 r.;

- skarga sporządzona przez M.L. w uzasadnieniu odnosiła się wyłącznie do kwestii nieudostępnienia przez organ informacji dotyczących stanu zdrowia A.B., a zatem odnosiła się do punktu 1 wniosku skarżącego. W sporządzonej skardze skarżący nie odniósł się do kwestii nieudostępnienia mu skanu przedmiotowego zarządzenia organu;

2. art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oparcie przez Sąd I instancji orzeczenia na własnych ustaleniach tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem istotnej części sprawy, a mianowicie faktu, iż intencją skarżącego było pozyskanie informacji dotyczących stanu zdrowia A.B.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy organ w zakresie udostępnienia informacji publicznej, musiał działać wnikliwie, albowiem żądane informacje dotyczyły informacji tzw. ad personam, a jednocześnie i treść żądanych informacji przez skarżącego może stanowić nadużycie prawa do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że z treści wniosków skarżącego wynika, że jego celem było przede wszystkim uzyskanie informacji dotyczących stanu zdrowia A.B. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie składane przez skarżącego wnioski nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz potwierdzają chęć uzyskania informacji dla indywidualnych, prywatnych, znanych wyłącznie skarżącemu potrzeb, co stanowi zdaniem organu skarżącego kasacyjnie nadużycie prawa do informacji publicznej.

Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że pismem z dnia 11 marca 2024 r., znak WO.0161.28.2024, wysłanym przez ePUAP do skarżącego, Biuro Krajowej Rady Sądownictwa udostępniło skarżącemu w formie skanu zarządzenie nr 3/2024 Przewodniczącej Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 12 lutego 2024 r. w sprawie zaniechania przetwarzania danych osobowych poprzez nieupublicznianie fragmentów protokołu posiedzenia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 22 listopada 2023 r. oraz zaprzestanie upubliczniania fragmentów nagrania posiedzenia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 22 listopada 2023 r. na stronie internetowej Krajowej Rady Sądownictwa w części dotyczącej stanu zdrowia kandydata na stanowisko Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Jak wskazał organ skarżący kasacyjnie, pismo z dnia 11 marca 2024 r. znajduje się w aktach sprawy. Wobec powyższego organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że punkt 2 wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2024 r. został wykonany, poprzez udostępnienie skanu zarządzenia z dnia 12 lutego 2024 r., nr 3/2024, zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Ponadto, organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że uzasadnienie skargi skarżącego wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczy wyłącznie decyzji organu z dnia 20 marca 2024 r. oraz decyzji z dnia 19 kwietnia 2024 r. w przedmiocie nieudostępnienia skarżącemu wyciągu z protokołu posiedzenia KRS z dnia 21-24 listopada 2023 r. w części dotyczącej zaopiniowania kandydatury A.B. na stanowisko dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Skarżący nie odnosił się zatem do tego, aby Krajowa Rada Sądownictwa nie udostępniła mu zarządzenia Przewodniczącego KRS nr 3/2023 z dnia 12 lutego 2024 r.

W związku z powyższym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o bezczynności, a wyrok Sądu I instancji jest nieprawidłowy, bowiem skarga skarżącego podlegała oddaleniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o odrzucenie (alternatywnie: oddalenie) skargi kasacyjnej oraz o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie skarżącego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieprawidłowo i w sposób, który nie odpowiada standardom wymaganym od profesjonalnego pełnomocnika i dlatego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jak wskazał skarżący, organ skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, pominął obowiązek wykazania (a nie jedynie stwierdzenia zaistnienia) istotnego ich wpływu na wynik sprawy, co oznacza brak możliwości ich uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, w skardze kasacyjnej nie doprecyzowano – w kontekście zarzutu naruszenia prawa materialnego - czy chodzi o błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie wskazanych w nim przepisów. Organ skarżący kasacyjnie łączy także przepisy wynikowe, niemogące stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które w sprawie nie miały zastosowania. Skarżący zauważył, że choć w skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to w zupełnie innym kontekście niż niezasadne zobowiązanie organu do rozpoznania punktu 2 wniosku w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdował się dokument świadczący o jego rozpoznaniu.

Skarżący wskazał, że gdyby złożona przez organ skarżący kasacyjnie skarga kasacyjnie zawierała prawidłowo sformułowane zarzuty, to skarżący poparłby ją, ponieważ w istocie nie kwestionował działań organu w zakresie rozpoznania punktu 2 wniosku z dnia 23 lutego 2024 r., bowiem odpowiedź na tę część wniosku rzeczywiście otrzymał. Skarżący zgodził się, że w skardze do Sądu I instancji ograniczał się do problemu bezczynności powodowanej wydaniem decyzji administracyjnej, która wobec braku podpisu elektronicznego nie weszła do obrotu prawnego i tym samym nie znosiła stanu bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Na podstawie pierwszego zarzutu organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., którego upatruje w nieprawidłowym wykonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie funkcji kontrolnej i wydaniu zaskarżonego wyroku w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji, gdy punkt 2 wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2024 r. dotyczył przesłania skanu Zarządzenia nr 3/2024 Przewodniczącego KRS z dnia 12 lutego 2024 r., a skan tego zarządzenia został wysłany skarżącemu za pośrednictwem ePUAP w dniu 11 marca 2024 r., a ponadto skarga sporządzona przez skarżącego w uzasadnieniu odnosiła się wyłącznie do kwestii nieudostępnienia przez organ informacji dotyczących stanu zdrowia A.B., a zatem odnosiła się do punktu 1 wniosku skarżącego. W sporządzonej skardze skarżący nie odniósł się do kwestii nieudostępnienia mu skanu przedmiotowego zarządzenia organu. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy art. 151 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy też art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że organ skarżący kasacyjnie wytyka naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązując organ do rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz stwierdzając, że bezczynność organu w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oczywiście nie stosował art. 151 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie oddalenia skargi, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczącego co prawda uwzględnienia skargi, ale na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.

Natomiast odnosząc się do powiązania zarzutu naruszenia niestosowanych w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów k.p.a., tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazać należy, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności organów administracji publicznej przepisów k.p.a. nie stosuje, a jedynie dokonuje oceny ich zastosowania przez organy i podmioty zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. w odpowiednim zakresie. Co więcej, przepisy k.p.a., co do zasady nie znajdują zastosowania w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Tymczasem organ skarżący kasacyjnie usiłując wytknąć nieprawidłowości w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej w zarzutach naruszenia przepisów procesowych nie przywołuje żadnego przepisu z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest natomiast do wszczęcia postępowania w trybie k.p.a. i zapewnienia wnioskodawcy tych gwarancji procesowych, które wynikają z k.p.a. i które mogą być uwzględniane ze względu na specyfikę postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, tylko wówczas, gdy zmierza do wydania decyzji administracyjnej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. To wszystko świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu.

Na podstawie drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wytknął natomiast Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., którego upatruje w oparciu orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz wydaniu zaskarżonego wyroku z pominięciem istotnej części sprawy, a mianowicie faktu, iż intencją skarżącego było pozyskanie informacji dotyczących stanu zdrowia A.B.. Zarzut ten także nie mógł odnieść skutku.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Wyjaśnić więc należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza to, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, do czego zmierza organ skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu podnosząc pominięcie przez Sąd I instancji "faktu, iż intencją skarżącego było pozyskanie informacji dotyczących stanu zdrowia A.B." (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). W związku z powyższym w taki sposób uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Przechodząc do oceny zarzutu sformułowanego przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy organ w zakresie udostępnienia informacji publicznej musiał działać wnikliwie, albowiem żądane informacje dotyczyły informacji tzw. ad personam, a jednocześnie i treść żądanych informacji przez skarżącego może stanowić nadużycie prawa do informacji publicznej. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Abstrahując od tego, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu ponownie usiłuje wytknąć Sądowi I instancji naruszenie niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczącego uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, przede wszystkim wskazać należy, że omawiany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został sporządzony niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w nim podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie wskazanych w nich przepisów. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), świadczy jednak o niewypełnieniu koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Podkreślenia wymaga, że ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Niezależnie jednak od powyższego zarzut ten nie mógłby odnieść skutku zarówno jako zarzut dokonania błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jak i jako zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisów przez Sąd I instancji, bowiem o nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji pominął, że wniosek ten dotyczył żądania udostępnienia informacji o charakterze ad personam, a zatem mógł stanowić przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.

Podkreślenia jednak wymaga, że w realiach niniejszej sprawy oddalenie skargi kasacyjnej jest konsekwencją wadliwości jej konstrukcji. Zaznaczyć należy, że oddalenie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, nie jest tożsame z zaakceptowaniem przez Sąd kasacyjny wykładni prawa i ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji. Brak właściwego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.p.s.a. i przede wszystkim niepowiązanie go z przepisem stanowiącym właściwą podstawę orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. wykluczał możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.