Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Gmina Bielsko – Biała zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 czerwca 2011 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr VII/138/2011 Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przebieg ul. "[...]" (nazwa robocza), przyjętego uchwałą Nr LVIII/1848/2006 Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia 16 maja 2006 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g.

Jako przyczynę uzasadniającą stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały organ nadzoru wskazał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 27 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwaną dalej u.p.z.p. Organ wskazał, że uchwalając przedmiotową uchwałę Rada Miejska dokonała zmiany przeznaczenia terenu w drodze "nowelizacji" planu, zmieniając na rysunku planu dotychczasowe tereny zieleni na tereny zabudowy. Działanie takie powoduje uchybienie wyżej wskazanym przepisom, zgodnie z którymi zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić jedynie w drodze uchwalenia planu miejscowego. Ponadto dokonywanie zmian na rysunku obowiązującego planu nie mieści się w katalogu zmian dopuszczonych w § 82 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), zwanego dalej z.t.p. Tego rodzaju uchybienie stanowi w ocenie organu naruszenie zasad sporządzania planu, o jakich mowa w art. 28 u.p.z.p. Niedopuszczalne jest bowiem ustalenie nowego przeznaczenia terenu w formie nowelizacji. Ustalenie nowych przeznaczeń terenu i zasad jego zagospodarowania powinno nastąpić w formie uchwalenia nowego planu miejscowego.

Gmina Bielsko – Biała w skardze do Sądu zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wydania, naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w terminie uniemożliwiającym skarżącej złożenie wyjaśnień, naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wyrażające się w braku właściwej oceny uchwały i uznaniu jej za sprzeczną z prawem, naruszenie art. 4 ust. 1, art. 27 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, naruszenie art. 3 ust. 1, art. 14, art. 15 i art. 20 u.p.z.p. przez ich pominięcie oraz naruszenie § 82 z.t.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że przedmiotowa uchwała została doręczona do siedziby organu nadzoru w dniu 27 maja 2011 r. W dniu 30 czerwca 2011 r. wpłynęło do siedziby Urzędu Miejskiego w Bielsku – Białej zawiadomienie organu nadzoru z dnia 22 czerwca 2011 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego z pouczeniem o prawie do złożenia wyjaśnień. Zawiadomienie to zostało nadane na poczcie w dniu 28 czerwca 2011 r., a więc po upływie 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie wpłynęło do Urzędu w dniu 1 lipca 2011 r., przy czym skarżąca nie jest w posiadaniu dowodu jego nadania. Odnosząc się do meritum zaskarżonego rozstrzygnięcia skarżąca wskazała, iż wbrew treści jego uzasadnienia, przedmiotowa uchwała nie narusza wskazanych przez organ nadzoru przepisów prawa. Podjęcie tej uchwały zostało poprzedzone przeprowadzeniem procedury planistycznej przewidzianej przepisami u.p.z.p. Wskazała, że tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały oraz rysunek planu, który jest załącznikiem do uchwały. W przypadku planu miejscowego przepisem jest zarówno tekst, jak i rysunek planu. Zarzucono organowi nadzoru, że powołując się na § 82 z.t.p. nie ustalił, czy znajduje on zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Stanowisko o niedopuszczalności zmiany planu w ocenie skarżącej nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych, w których możliwość zmiany planu była akceptowana. Zarzuciła też brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśniła też, że uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. doręczy niezwłocznie po jej podjęciu przez Radę Miejską, co nastąpi na pierwszej sesji po przerwie wakacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i termin ten został dochowany. Brak możliwości złożenia wyjaśnień przez Gminę w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na jej wynik. Dodatkowo organ nadzoru wskazał na niedopełnienie przez Gminę obowiązku z art. 98 ust. 3 u.s.g.

Na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił ponadto, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało nadane na poczcie w dniu 29 czerwca 2011 r. (data stempla placówki nadawczej na potwierdzeniu odbioru).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podziela jej zarzutów co do uchybienia przez organ nadzoru terminowi do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na wstępie odnieść się jednak przyjdzie do sformułowanego w odpowiedzi na skargę zarzutu braku uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Istotnie, w dacie sporządzenia i wniesienia skargi do Sądu uchwały takiej nie było. Uchwała ta została podjęta dopiero w dniu 30 sierpnia 2011 r. i dołączona do akt sądowych w dniu 8 września 2011 r. W treści tej uchwały Rada Miejska, poza postanowieniami dotyczącymi wniesienia skargi, potwierdziła czynności dokonane w tej sprawie przez Prezydenta Miasta przed wejściem w życie tej uchwały. W takiej sytuacji mogło skutecznie dojść do rozpoznania skargi na rozprawie. Skład orzekający podziela przy tym w całej rozciągłości pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącą postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10, zgodnie z którym skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów oraz do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że Sąd nie podziela tego zarzutu, który odnosi się do uchybienia przez organ nadzoru terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 27 maja 2011 r. Data wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia została wskazana w samym rozstrzygnięciu jako 24 czerwca 2011 r. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że na znajdującym się w aktach sprawy oryginalnym egzemplarzu zaskarżonego rozstrzygnięcia umieszczona została także prezentata Kancelarii Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z datą wpływu dokumentu – 24 czerwca 2011 r. Stanowi to potwierdzenie okoliczności, że w tej dacie dokument ten fizycznie istniał. Z literalnego brzmienia art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że do zachowania określonego w tym przepisie 30-dniowego terminu wystarczające jest orzeczenie w tym terminie o nieważności uchwały. Brak jest natomiast przepisów, z których mogłoby wynikać, że dla zachowania tego terminu niezbędne byłoby wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Z kolei w przepisie art. 98 ust. 1 u.s.g. ustawodawca zagwarantował gminie prawo zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego, określając, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia. Tym samym bez względu na różnice w datach wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, gmina nie doznaje ograniczenia w możliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem w każdym przypadku termin do wniesienia skargi będzie liczony od daty doręczenia kwestionowanego aktu. Skład orzekający podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1070/08, zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 331/09, w myśl którego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot.

Nie sposób przy tym nie zauważyć, że w judykaturze pojawił się również odmienny pogląd, wedle którego oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione przez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1216/08). Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela, a to z uwagi na wskazany już wyżej brak normatywnej regulacji tego zagadnienia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego już po jego wydaniu, to zgodzić się przyjdzie ze skarżącą, iż do takiego naruszenia doszło. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje bowiem pogląd, że w kwestii zawiadomienia o wszczęciu postępowania znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Celem takiego zawiadomienia jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 466/07, wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 401/07, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 54/11, a także uchwała NSA z 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02). W powołanych orzeczeniach podkreślono jednak, że uchybienie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego pozostawał bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd podziela wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd organu nadzoru, że z uwagi na motywy wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego ewentualne wyjaśnienia złożone przez gminę nie miałyby wpływu na jego treść. W tej sytuacji naruszenie przez organ nadzoru procedury nie może samo w sobie prowadzić do uwzględnienia skargi. Sąd zauważa przy tym, że naruszenie tego rodzaju jest naruszeniem standardów stosowania prawa i sprawowania władzy przez organy administracji publicznej, co nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Tym niemniej, z przyczyn wyżej naprowadzonych, naruszenie to w niniejszej sprawie nie prowadziło do wyeliminowania kontrolowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Skarga podlegała natomiast uwzględnieniu z uwagi na nie wykazanie w zaskarżonym rozstrzygnięciu sprzeczności kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały z prawem.

Przystępując do rozważań w tym zakresie wskazać należy, iż podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych aktów prawnych, wprowadzenie odmiennych od dotychczas obowiązujących postanowień stanowiącej prawo miejscowe uchwały w sprawie planu miejscowego może wymagać, w zależności od zakresu zamierzonych zmian oraz intencji organu uchwałodawczego - albo uchylenia dotychczasowego aktu i wprowadzenia w jego miejsce aktu nowego, albo też ograniczyć się jedynie, bez naruszania bytu uchwały dotychczasowej, do jej nowelizacji poprzez zmianę treści, uchylenie lub dodanie jedynie poszczególnych jej postanowień. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 r., ustalił przywołane już wyżej "Zasady techniki prawodawczej", stanowiące załącznik do tego rozporządzenia. W załączniku tym Dział VII poświęcono projektom aktów prawa miejscowego wskazując w § 143, że do aktów tych stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w innych wyliczonych działach z.t.p., w tym w dziale II zatytułowanym "Zmiana (nowelizacja) ustawy". W myśl zawartego w tymże dziale § 82 zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów. Odnosząc się do treści aktu nowelizującego § 93 ust. 1 z.t.p. wskazuje z kolei, iż ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby - także przepisy przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację. W trybie wyjątkowym, stanowiącym odstępstwo od generalnej dopuszczalności nowelizacji aktu bez potrzeby uchwalenia go ponownie w całości § 84 wskazuje, że jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy. Wskazane generalne reguły prawotwórstwa znalazły swe potwierdzenie także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 27, zamieszczonym po przepisach regulujących tryb uchwalania planu miejscowego (normujących poszczególne fazy procedury planistycznej) stanowi, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tym samym wskazany przepis potwierdza dopuszczalność dokonywania zmian o charakterze nowelizacyjnym, wymagając jedynie, w zgodzie z powszechnie przyjętą w procesie stanowienia prawa zasadą, by zmiana aktu dokonywana była w takim samym trybie, w jakim odbywał się proces tworzenia aktu zmienianego (por. np. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 27., Zakamycze, 2004; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2011, s. 259 i nast.).

Problematyce mocy obowiązującej uchwał w sprawie planu miejscowego ustawodawca w u.p.z.p. poświęcił jeszcze jeden przepis, art. 34 ust. 1 ustawy stanowiący, iż wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Przywołana norma odnosi się jednak jedynie do sytuacji gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji. Świadczy o tym jednoznacznie zarówno literalne brzmienie przepisu (mowa bowiem o wejściu w życie planu, a nie poszczególnych jego postanowień oraz o utracie mocy obowiązującej innych planów a nie tego właśnie, który podlega nowelizacji) jak też oczywisty cel przepisu, poprzez wskazany automatyzm reguły kolizyjnej nie dopuszczający obowiązywania na danym obszarze dwóch jednocześnie obowiązujących planów miejscowych (zob. szerzej: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2011, s. 292). Notabene, jak wskazuje się w literaturze, uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego lub w sprawie uchwalenia nowego planu miejscowego z reguły w sposób wyraźny określają zakres i czas obowiązywania dotychczasowych regulacji na terenie objętym nowymi przepisami. Unormowania takie, zawarte w przepisach przejściowych i końcowych, umożliwiają ustalenie zakresu derogacji, będącej konsekwencją wejścia w życie nowych unormowań (por. T. Bąkowski: op. cit.).

W konsekwencji powyższych uwag zarzuty Wojewody Śląskiego wobec zmieniającej fragmenty obowiązującego planu miejscowego uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej uznać należy za nieuzasadnione. Zdaniem składu orzekającego wniosek organu nadzoru co do braku możliwości dokonania zmian w planie w trybie nowelizacji jest nieuprawniony, a jego wyprowadzenie spowodowane zostało mylną interpretacją art. 4 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. W konsekwencji tejże wykładni Wojewoda Śląski zanegował bowiem możliwość jakiejkolwiek nowelizacji uchwały w sprawie planu miejscowego pozostawiającej w mocy uchwałę dotychczasową w pozostałej (nie zmienianej) części, wbrew art. 27 u.p.z.p. Tym samym organ nadzoru podważył cel istnienia art. 27 ustawy, czyniąc go de facto całkowicie zbędnym. Nie jest również zrozumiałe dopatrywanie się naruszenia przez organ planistyczny art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie nowelizacji planu miejscowego w niczym nie prowadzi do naruszenia zasady określonej w powołanym przepisie. W obrocie prawnym nadal bowiem funkcjonować będzie akt prawny, który jest miejscowym planem zagospodarowania i to właśnie ten akt ustala przeznaczenie terenu.

Nie sposób też podzielić tych argumentów organu nadzoru, wedle których zmiana rysunku planu byłaby niemożliwa z uwagi na treść § 82 z.t.p. Przepis ten co prawda nie wymienia wprost dokonywania zmian na rysunku planu, jednakże nie można nie zauważyć, że rysunek planu stanowi integralną część aktu prawa miejscowego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. in fine). W tej sytuacji unormowania zawarte na rysunku planu uznać należy za przepisy, o których mowa w § 82 z.t.p., jako że przepis ten znajduje odpowiednie (a nie wprost) zastosowanie do aktów prawa miejscowego.

Wskazać też przyjdzie, że pogląd w kwestii dopuszczalności nowelizacji planu miejscowego był już wcześniej akceptowany przez tut. Sąd podczas kontroli uchwał zmieniających zapisy planu (por. m.in. wyrok tut. Sądu z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 213/07).

W konsekwencji, wobec dochowania przez Radę Miejską w Bielsku-Białej objętych procedurą planistyczną czynności, od których przeprowadzenia art. 27 ustawy uzależnia dopuszczalność zmiany planu miejscowego i wobec niestwierdzenia podnoszonego przez Wojewodę Śląskiego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie orzeczono w trybie art. 152 powołanej ustawy, a to z uwagi na charakter zaskarżonego aktu i skutki, jakie wywołuje wynikające z art. 98 ust. 5 u.s.g. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wynagrodzenie radcy prawnego według stawki określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych dostępne są w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl