Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 626/11 w sprawie ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 626/11 uwzględniając skargę Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w punkcie 2. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Bielsko-Biała kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr VII/138/2011 Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przebieg ul. "Nowo-Piekarskiej" (nazwa robocza), przyjętego uchwałą Nr LVIII/1848/2006 Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia 16 maja 2006 r. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.).Jako przyczynę uzasadniającą stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały organ nadzoru wskazał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 27 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Organ wskazał, że uchwalając przedmiotową uchwałę Rada Miejska dokonała zmiany przeznaczenia terenu w drodze nowelizacji planu, zmieniając na rysunku planu dotychczasowe tereny zieleni na tereny zabudowy. Działanie takie powoduje uchybienie wyżej wskazanym przepisom, zgodnie z którymi zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić jedynie w drodze uchwalenia planu miejscowego. Ponadto dokonywanie zmian na rysunku obowiązującego planu nie mieści się w katalogu zmian dopuszczonych w § 82 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Tego rodzaju uchybienie stanowi w ocenie organu naruszenie zasad sporządzania planu, o jakich mowa w art. 28 u.p.z.p. Niedopuszczalne jest bowiem ustalenie nowego przeznaczenia terenu w formie nowelizacji. Ustalenie nowych przeznaczeń terenu i zasad jego zagospodarowania powinno nastąpić w formie uchwalenia nowego planu miejscowego.

Gmina Bielsko – Biała w skardze do Sądu zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wydania, naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w terminie uniemożliwiającym skarżącej złożenie wyjaśnień, naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wyrażające się w braku właściwej oceny uchwały i uznaniu jej za sprzeczną z prawem, naruszenie art. 4 ust. 1, art. 27 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, naruszenie art. 3 ust. 1, art. 14, art. 15 i art. 20 u.p.z.p. przez ich pominięcie oraz naruszenie § 82 z.t.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że przedmiotowa uchwała została doręczona do siedziby organu nadzoru w dniu 27 maja 2011 r. W dniu 30 czerwca 2011 r. wpłynęło do siedziby Urzędu Miejskiego w Bielsku – Białej zawiadomienie organu nadzoru z dnia 22 czerwca 2011 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego z pouczeniem o prawie do złożenia wyjaśnień. Zawiadomienie to zostało nadane na poczcie w dniu 28 czerwca 2011 r., a więc po upływie 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie wpłynęło do Urzędu w dniu 1 lipca 2011 r., przy czym skarżąca nie jest w posiadaniu dowodu jego nadania. Odnosząc się do meritum zaskarżonego rozstrzygnięcia skarżąca wskazała, iż wbrew treści jego uzasadnienia, przedmiotowa uchwała nie narusza wskazanych przez organ nadzoru przepisów prawa. Podjęcie tej uchwały zostało poprzedzone przeprowadzeniem procedury planistycznej przewidzianej przepisami u.p.z.p. Wskazała, że tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały oraz rysunek planu, który jest załącznikiem do uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i termin ten został dochowany. Brak możliwości złożenia wyjaśnień przez Gminę w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na jej wynik. Dodatkowo organ nadzoru wskazał na niedopełnienie przez Gminę obowiązku z art. 98 ust. 3 u.s.g.

Na podstawie akt sprawy Sąd I instancji ustalił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało nadane na poczcie w dniu 29 czerwca 2011 r. (data stempla placówki nadawczej na potwierdzeniu odbioru).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podzielił jej zarzutów co do uchybienia przez organ nadzoru terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w odpowiedzi na skargę zarzutu braku uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Sąd wskazał, że co prawda w dacie sporządzenia i wniesienia skargi do Sądu uchwały takiej nie było, niemniej jednak uchwała ta została podjęta w dniu 30 sierpnia 2011 r. i dołączona do akt sądowych w dniu 8 września 2011 r. W treści tej uchwały Rada Miejska, poza postanowieniami dotyczącymi wniesienia skargi, potwierdziła czynności dokonane w tej sprawie przez Prezydenta Miasta przed wejściem w życie tej uchwały. Wobec powyższego mogło skutecznie dojść do rozpoznania skargi na rozprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów oraz kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że nie może podzielić zarzutu odnoszącego się do uchybienia przez organ nadzoru terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze treść przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd wskazał, że przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 27 maja 2011 r., zaskarżone zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] czerwca 2011 r. Data ta widnieje również na prezentacie Kancelarii Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, co świadczy o tym, że w dacie tej dokument fizycznie istniał. Z literalnego brzmienia art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że do zachowania określonego w tym przepisie 30-dniowego terminu wystarczające jest orzeczenie w tym terminie o nieważności uchwały. Brak jest natomiast przepisów, z których mogłoby wynikać, że dla zachowania tego terminu niezbędne byłoby wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Z kolei w przepisie art. 98 ust. 1 u.s.g. ustawodawca zagwarantował gminie prawo zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego, określając, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia. Tym samym bez względu na różnice w datach wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, gmina nie doznaje ograniczenia w możliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem w każdym przypadku termin do wniesienia skargi będzie liczony od daty doręczenia kwestionowanego aktu. Sąd wskazał przy tym, że podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1070/08, zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 331/09, w myśl którego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot.

Przychylając się do stanowiska wyrażonego w skardze, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wcześniejszego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego . Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż w kwestii zawiadomienia o wszczęciu postępowania znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Celem takiego zawiadomienia jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień. W niniejszej sprawie Sąd doszedł jednak do przekonania, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego pozostawał bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Następnie Sąd wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu z uwagi na nie wykazanie w zaskarżonym rozstrzygnięciu sprzeczności kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały z prawem. Przystępując do rozważań w tym zakresie Sąd wskazał, że wprowadzenie odmiennych od dotychczas obowiązujących postanowień stanowiącej prawo miejscowe uchwały w sprawie planu miejscowego może wymagać, w zależności od zakresu zamierzonych zmian oraz intencji organu uchwałodawczego - albo uchylenia dotychczasowego aktu i wprowadzenia w jego miejsce aktu nowego, albo też ograniczyć się jedynie, bez naruszania bytu uchwały dotychczasowej, do jej nowelizacji poprzez zmianę treści, uchylenie lub dodanie jedynie poszczególnych jej postanowień. W myśl § 82 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów. Odnosząc się do treści aktu nowelizującego § 93 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej wskazuje z kolei, iż ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby - także przepisy przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację. W trybie wyjątkowym, stanowiącym odstępstwo od generalnej dopuszczalności nowelizacji aktu bez potrzeby uchwalenia go ponownie w całości § 84 wskazuje, że jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy. Wskazane generalne reguły prawotwórstwa znalazły swe potwierdzenie także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 27 stanowi, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tym samym wskazany przepis potwierdza dopuszczalność dokonywania zmian o charakterze nowelizacyjnym, wymagając jedynie, w zgodzie z powszechnie przyjętą w procesie stanowienia prawa zasadą, by zmiana aktu dokonywana była w takim samym trybie, w jakim odbywał się proces tworzenia aktu zmienianego.

Jak podniósł Sąd, problematyce mocy obowiązującej uchwał w sprawie planu miejscowego ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poświęcił jeszcze jeden przepis, art. 34 ust. 1 ustawy stanowiący, iż wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Norma ta odnosi się jednak tylko do sytuacji, gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji. Świadczy o tym jednoznacznie zarówno literalne brzmienie przepisu (mowa bowiem o wejściu w życie planu, a nie poszczególnych jego postanowień oraz o utracie mocy obowiązującej innych planów a nie tego właśnie, który podlega nowelizacji) jak też oczywisty cel przepisu, poprzez wskazany automatyzm reguły kolizyjnej nie dopuszczający obowiązywania na danym obszarze dwóch jednocześnie obowiązujących planów miejscowych.

W konsekwencji powyższych uwag Sąd uznał, że nieuzasadnione są zarzuty Wojewody Śląskiego wobec zmieniającej fragmenty obowiązującego planu miejscowego uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej. Zdaniem Sądu, wniosek organu nadzoru co do braku możliwości dokonania zmian w planie w trybie nowelizacji jest nieuprawniony, a jego wyprowadzenie spowodowane zostało mylną interpretacją art. 4 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. W konsekwencji tej wykładni Wojewoda Śląski zanegował bowiem możliwość jakiejkolwiek nowelizacji uchwały w sprawie planu miejscowego pozostawiającej w mocy uchwałę dotychczasową w pozostałej (nie zmienianej) części, wbrew art. 27 u.p.z.p. Tym samym, w ocenie Sądu, organ nadzoru podważył cel istnienia art. 27 ustawy, czyniąc go de facto całkowicie zbędnym. Jako niezrozumiałe Sąd ocenił dopatrywanie się naruszenia przez organ planistyczny art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie nowelizacji planu miejscowego w niczym nie prowadzi do naruszenia zasady określonej w powołanym przepisie. W obrocie prawnym nadal bowiem funkcjonować będzie akt prawny, który jest miejscowym planem zagospodarowania i to właśnie ten akt ustala przeznaczenie terenu.

Sąd nie podzielił również tych argumentów organu nadzoru, wedle których zmiana rysunku planu byłaby niemożliwa z uwagi na treść § 82 Zasad techniki prawodawczej. Przepis ten co prawda nie wymienia wprost dokonywania zmian na rysunku planu, jednakże nie można nie zauważyć, że rysunek planu stanowi integralną część aktu prawa miejscowego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. in fine). W tej sytuacji unormowania zawarte na rysunku planu uznać należy za przepisy, o których mowa w § 82 Zasad (...), jako że przepis ten znajduje odpowiednie (a nie wprost) zastosowanie do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji, wobec uznania, iż dochowane zostały przez Radę Miejską w Bielsku-Białej czynności objęte procedurą planistyczną, od których przeprowadzenia art. 27 ustawy uzależnia dopuszczalność zmiany planu miejscowego oraz wobec niestwierdzenia podnoszonego przez Wojewodę Śląskiego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie orzekł w trybie art. 152 p.p.s.a., a to z uwagi na charakter zaskarżonego aktu i skutki, jakie wywołuje wynikające z art. 98 ust. 5 u.s.g. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. wskazując, że na ich wysokość składa się wynagrodzenie radcy prawnego według stawki określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Śląski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 82 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędną jego interpretację, oraz

2) art. 27 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Bielsko – Biała wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, zważywszy że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych zarzutów, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia, poprzez błędną interpretację, przepisu § 82 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zarzutu tego nie można uznać za usprawiedliwiony. Powołany przepis wyjaśnia jedynie na czym może polegać zmiana (nowelizacja) ustawy: na uchyleniu niektórych przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów. Koresponduje z nim przepis § 83 rozporządzenia stanowiący, iż przepisy ustawy zmienia się odrębną ustawą zmieniającą lub przepisem zamieszczonym w innej ustawie. Powołane przepisy mają zastosowanie odpowiednio (§ 143), a zatem mogą być stosowane wprost, ze zmianami lub mogą nie znajdować zastosowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o szczególnej konstrukcji prawnej, składa się z części tekstowej oraz załączników w postaci części graficznej i wymaganych rozstrzygnięć (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1). Już ta konstrukcja, na którą składają się dwie odrębne a zarazem połączone części: część tekstowa i część graficzna wskazują na konieczność odpowiedniego jedynie stosowania postanowień rozporządzenia. Dokonanej przez organ nadzoru oceny, iż rysunek do uchwały zmieniającej plan ma znamiona zmiany planu rozumianej jako zastąpienie obowiązującego planu nowym planem a nie jego nowelizacji, nie sposób podzielić. Ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdy dokonując wykładni § 82 rozporządzenia uznaje, iż w sytuacji gdy rysunek planu stanowi integralną część planu miejscowego a wskazany przepis stosuje się odpowiednio, nie można wykluczać zmian także tego rysunku, przeciwnie - jest to zabieg konieczny przy zmianie części tekstowej. Nie został naruszony, poprzez błędną wykładnię, także przepis art. 27 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Art. 27 ustanawia zasadę, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, a art. 34 ust.1 stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części. Przepis art. 34 jest wyrazem zasady, iż dla danego terenu może obowiązywać tylko jeden plan miejscowy. Jednocześnie w piśmiennictwie zwraca się słusznie uwagę na to, że regulacja ta nie dotyczy sytuacji, w której nowe ustalenia planistyczne są wprowadzane w drodze nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmian. Dążąc do zmiany regulacji planistycznych gminny prawodawca ma do wyboru: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu (art. 14 w zw. z art. 27), bądź uchwałę w sprawie sporządzenia nowego planu. Rozstrzygnięcie w tej materii należy do gminy i jest wyrazem przysługującego jej władztwa planistycznego i prawa do samodzielnego redefiniowania polityki przestrzennej. Zatem i w tym zakresie Sądowi I instancji nie sposób zarzucić błędnej wykładni powołanych przepisów, zarzut ich naruszenia jest wręcz niezrozumiały.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.