Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] na podstawie art. 138§2 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

w całości RZ/7110/

1658/112/13 ministracyjnychrgę z dnia 8 kwietnia 2016 r.W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] września 2012 r., Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]sp. z o. o. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "[...]- infrastruktura towarzysząca związana z poborem wody i zrzutem ścieków do rzeki [...]", tworzących samodzielny układ technologiczny wylotu ścieków przemysłowych i ujęcia wody surowej wraz z pompownią wody surowej w miejscowości [...], obejmujący obiekty hydrotechniczne służące korzystaniu z zasobów wodnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz przejście magistrali wodno-ściekowej pod drogą krajową nr [...]w km 54.9 i przejście magistrali wodno-ściekowej pod linią kolejową nr [...] odcinek [...]; km 483,5 (kolejowy teren zamknięty) wraz z odcinkiem połączeniowym do rurociągów na terenie [...]na działkach nr ewid. [...]. obr. [...], gmina [...]; nr ewid. [...], obr. [...], gmina [...]; nr ewid. [...], gmina [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2012 r., M. Ł. wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pn. "[...]– infrastruktura towarzysząca związana z poborem wody i zrzutem ścieków do rzeki [...]" jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej ustawa środowiskowa). Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wynika to z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. W analizowanej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji pn. "[...]koło miejscowości [...], gmina [...], powiat [...] w województwie [...]". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił warunki realizacji w/w przedsięwzięcia.

Organ podkreślił, że zakresem ponownego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko objęto całość przedsięwzięcia (w tym przedmiotowy etap przedsięwzięcia dotyczący infrastruktury towarzyszącej związanej z poborem wody i zrzutem ścieków do rzeki [...]).

Oznacza to, że niezbędnym warunkiem poprawności postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji jest przeprowadzenie go z uwzględnieniem wymogów przewidzianych dla postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Tymczasem Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności nie podał do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ani o tym, że została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji i o możliwości zapoznania się z dokumentacją niniejszej sprawy. Tym samym naruszył art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Powyższe uchybienie nie jest jedynym, jakiego dopatrzył się organ odwoławczy. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor - [...] sp. z o.o. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działki nr ewid. [...], obr. [...], gmina [...], nr ewid. [...], obr. [...], gmina [...], nr ewid. [...], obr. [...], gmina [...]) na cele budowlane. Inwestor prawo do dysponowania wymienionym nieruchomościami wywodzi m.in. z: promesy zawarcia umowy użytkowania gruntu z dnia [...] czerwca 2011r., (działka nr ewid. [...]), promesy zawarcia umowy służebności przesyłu z dnia [...] grudnia 2011r., (działki nr ewid. [...]), umowy przedwstępnej o ustanowieniu służebności przesyłu z dnia [...] sierpnia 2011r. (działka nr ewid. [...]), umowy przedwstępnej o ustanowieniu służebności przesyłu z dnia [...] sierpnia 2011r. (działka nr ewid. [...]), umowy przedwstępnej o ustanowieniu służebności przesyłu z dnia [...] sierpnia 2011r. (działka nr ewid. [...]), umowy przedwstępnej o ustanowieniu służebności przesyłu z dnia [...] lutego 2010r. (działka nr ewid. [...], umów przedwstępnych o ustanowieniu służebności przesyłu z dnia [...] lutego 2010r. oraz z dnia [...] czerwca 2010r. (działka nr ewid. [...]), przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2009r. (działka nr ewid. [...]).

Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym, to jednak oświadczenie takie jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, w razie wątpliwości, co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego.

W analizowanej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do tego, czy wskazane powyżej "promesy" zawarcia umowy oraz umowy przedwstępne o ustanowieniu służebności przesyłu uprawniają inwestora do dysponowania wskazanymi działkami na cele budowlane.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umowa przedwstępna jest umową obligacyjną, która znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy strony chcą zawrzeć umowę, lecz ten fakt odsuwają w czasie. Umowa przedwstępna jest umową zobowiązującą strony do zawarcia przyrzeczonej umowy w przyszłości. W związku z tym umowę przedwstępną kreującą obowiązek zawarcia umowy przyrzeczonej, w tym przypadku umowę przedwstępną o ustanowieniu służebności przesyłu, należy odróżnić od obligacyjnej umowy definitywnej, która realizuje zamierzony przez strony cel gospodarczy. Inwestor nie wykazał, że przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomościami (działkami nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]; nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]), na których zaprojektowano sporne przedsięwzięcie inwestycyjne. W szczególności, takiego prawa nie można skutecznie wywodzić - jak czyni to inwestor - z umów przedwstępnych o ustanowieniu służebności przesyłu.

Również wskazane przez inwestora "promesy" nic mogą rodzić tytułu prawnego do nieruchomości. Promesa jest to bowiem przyrzeczenie, obietnica dokonania jakiejś czynności lub spełnienia danego świadczenia (w tym przypadku przyrzeczenie zawarcia umowy użyczenia oraz umowy służebności przesyłu) po dopełnieniu przez zainteresowany podmiot odpowiednich formalności.

Wątpliwości dotyczące oświadczenia złożonego przez inwestora są istotne tym bardziej, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brały udziału osoby wskazane w tym oświadczeniu będące właścicielem jednej z działek inwestycyjnych - działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Powyższa kwestia, mając na uwadze treść przywołanych wyżej art. 4 oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz ogólne zasady postępowania wyjaśniającego wyrażone w przepisach art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa, powinna zostać wyjaśniona. Obowiązku tego organ pierwszej instancji nie wypełnił, czym naruszył przywołane unormowania. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii oznacza naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.

Niezależnie od wskazanych uchybień organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się także naruszenia art. 10 § 1 oraz 61 § 4 Kpa w zw. z art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmuje działkę nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], której właścicielami są - zgodnie z treścią oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] marca 2012r. - [...]. Osoby te zostały pozbawione możliwości uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. Nie doręczono im zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r., nie zostali też poinformowani o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie organu, jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138§2 Kpa, chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym.

Z akt sprawy wynika nadto, że organ wojewódzki dopuścił się także naruszenia art. 64 § 2 Kpa. W aktach niniejszej sprawy znajduje się jedynie kserokopia pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora projektantowi - [...], potwierdzona przez niego za zgodność z oryginałem. Projektant, nie jest osobą uprawnioną do poświadczania za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 33 § 3 Kpa zdanie drugie, adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Wskazany katalog osób ma charakter zamknięty. A zatem uprawnienie takie przysługuje wyłącznie wymienionym osobom.

Oznacza to, że w/w wniosek o pozwolenie na budowę złożony przez [...], w imieniu [...]Sp. z o.o. obarczony był brakiem formalnym. Do wniosku nie dołączono bowiem dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie [...]do występowania w niniejszej sprawie w imieniu mocodawcy.

Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ponieważ organ pierwszej instancji naruszył art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., art. 10§1, art. 64§2 i art. 61§4 Kpa oraz art. 7, 77§1, 80 Kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, 33 ust. 2 pkt 2, art. 4 oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego konieczne było uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 i ust. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 3 ust. 1 pkt 8 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy środowiskowej oraz art. 7, art. 8, art. 12, art. 33§3, art. 77§1, art. 64§2 i art. 80 Kpa.

W obszernym uzasadnieniu rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazać nadto należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2013 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1319/13 oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...], po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1185/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Podkreślić należy, że z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, która nie rozstrzyga o istocie sprawy, przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 Kpa (błędnie w osnowie decyzji przywołano art. 138 § 1 pkt 2 kpa) stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji pierwszej instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, ze w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie decyzji kasacyjnej. Uchylając decyzje organu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie przyjął, że postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę [...]wraz z towarzyszącą infrastrukturą wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1185/14.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie w decyzji środowiskowej z dnia [...] września 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] określił środowiskowe uwarunkowania realizacji całego przedsięwzięcia pt. "[...]koło miejscowości [...], gmina [...], powiat [...]w województwie [...]". Inwestor następnie podzielił realizację inwestycji na etapy, występując dla każdego z etapów inwestycji o pozwolenie na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko uzgodnił warunki realizacji inwestycji. Objęło ono całość danego przedsięwzięcia. Oznacza to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze obwiązek ponownej oceny oddziaływania na środowisko został wykonany już na pierwszym etapie realizacji inwestycji objętej pozwoleniem, tym samym na kolejnych etapach realizacji tego przedsięwzięcia, w rozumieniu art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej, nie toczy się postępowanie z udziałem społeczeństwa, o którym stanowi art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym podstawowy zarzut podniesiony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec decyzji organu I instancji należy uznać za bezskuteczny

Analizując akta postępowania Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa przez pozbawienie [...]udziału w postępowaniu.

Z akt postępowania wynika, bowiem że małżonkowie [...] w formie aktu notarialnego zawarli z inwestorem umowę przedwstępną o ustanowienie służebności przesyłu oraz umowę o korzystanie z nieruchomości, z której w sposób niewątpliwy wynika, ze posiadali wiedzę o zakresie i planowanym terminie rozpoczęcia realizacji inwestycji i jak wskazuje skarżący z własnej woli w nim nie uczestniczyli.

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że powzięte przez organ odwoławczy wątpliwości w tym przedmiocie mogły być wyjaśnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a dopiero ustalenie rzeczywistego pozbawienia udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji uzasadniałyby uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd nie podziela stanowiska organu co do naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Wskazany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostały konieczny zakres uzupełnienia postępowania nie wykracza poza dodatkowe postępowanie, które organ odwoławczy może przeprowadzić w oparciu o art. 136 kpa.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.