Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska znak [...] z [...] października 2016 r. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, GIOŚ) wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 365 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672, ze zm., dalej: p.o.ś.), po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., ul. [...],[...][...] (dalej: strona, skarżąca, Spółka, MPO) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] wstrzymującej z dniem [...] grudnia 2016 r. użytkowanie instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów, tj. kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 t/dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej, prowadzonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., zlokalizowanej na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. K. w [...], eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

W decyzji z [...] października 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

[...] WIOŚ pismem z 6 lipca 2015 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wstrzymania na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowana przy ul. K. w [...] prowadzonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp.

z o.o., w związku jej eksploatacją bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

[...] WIOŚ w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że strona stosowny wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego przedłożyła Marszałkowi Województwa [...] w dniu 5 stycznia 2015 r. W związku z powyższym uznając, że prowadzone przed Marszałkiem Województwa [...] postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu [...] WIOŚ, postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pismem z 23 czerwca 2016 r., znak [...] GIOŚ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WIOŚ z [...] sierpnia 2015 r., zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia, a następnie postanowieniem z [...] lipca 2016 r., znak [...] GIOŚ stwierdził nieważność ww. postanowienia.

W związku z powyższym [...] WIOŚ pismem z 29 lipca 2016 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania z aktami sprawy oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona zapoznała się z aktami sprawy w dniu 9 sierpnia 2016 r., a następnie pismem z 12 sierpnia 2016 r. strona wystąpiła z wnioskiem o wyznaczenie terminu wstrzymania użytkowania ww. instalacji do dnia [...] lipca 2017 r. Jednocześnie pismem z 11 lipca 2016 r. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony wystąpiło Stowarzyszenie "[...]". Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. [...] WIOŚ dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

[...] WIOŚ w decyzji z [...] sierpnia 2016 r., wydanej na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś., wstrzymał użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, tj. kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 t/dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej, prowadzonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., zlokalizowanej na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów [...]" przy ul. K. w [...], eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Strona w piśmie z 8 września 2016 r. odwołała się od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie:

■T

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że wynik postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego;

2) art. 8 k.p.a. poprzez wstrzymanie użytkowania instalacji, pomimo tego, że brak pozwolenia zintegrowanego jest wynikiem opieszałego działania Marszałka Województwa [...], który nie rozpatrzył wniosku strony przez 20 miesięcy od dnia złożenia wniosku;

3) art. 366 ust. 3 p.o.ś. poprzez określenie terminu wstrzymania użytkowania instalacji bez uwzględnienia potrzeby bezpiecznego dla środowiska wstrzymania jej użytkowania.

W toku postępowania odwoławczego pismem z 16 września 2016 r. z wnioskiem do udziału w postępowaniu wystąpiło Stowarzyszenie "[...]", ul. A. [...],[...][...]. W postanowieniu z [...] października 2016 r., znak [...] GIOŚ dopuścił Stowarzyszenie "[...]" do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W piśmie z 19 października 2016 r. Stowarzyszenie "[...]" wniosło o uwzględnienie w decyzji organu odwoławczego kwestii licznych nieprawidłowości wskazujących na zagrożenie życia i zdrowia ludzi, które stwierdził [...] WIOŚ w przeprowadzanych w Spółce kontrolach, jak również faktu licznych interwencji mieszkańców zgłaszanych w związku z uciążliwością zapachową przedmiotowej instalacji oraz uwzględnienie opinii biegłego, tj. Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego, który nie wykluczył negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji na zdrowie i życie ludzi.

W decyzji z [...] października 2016 r., organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji GIOŚ wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 201 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Według GIOŚ, bezsprzecznym w niniejszym postępowaniu pozostaje fakt, że strona eksploatuje instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, tj. kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 t/dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej, która zgodnie z pkt 5 ppkt 3 załącznika do rozporządzeniem Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. GIOŚ wskazał również, że zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101), obowiązek uzyskania pozwolenia dla instalacji, które nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego ze względu na rodzaj prowadzonej w niej działalności przed dniem wejścia w życie tych przepisów, a od dnia ich wejścia w życie będą objęte tym obowiązkiem, powstaje z dniem 1 lipca 2015 r.

Jednocześnie zgodnie z art. 365 ust. 1 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska zobowiązany był do wstrzymania, w drodze decyzji, użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Wobec powyższego w sytuacji braku pozwolenia zintegrowanego organ był zobligowany do wstrzymania użytkowania instalacji.

GIOŚ odniósł się do zarzutów strony dotyczących naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, fakt złożenia wniosku do Marszałka Województwa [...] jest niewystarczającą przesłanką do uznania postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego za zagadnienie wstępne, a tym samym zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, gdyż eliminowałoby to stosowanie wszelkich środków karno-administracyjnych w przypadku braku pozwoleń na korzystanie ze środowiska. W ocenie GIOŚ, postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji stanowi odrębne postępowanie.

Organ II instancji powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do uznania, że postępowanie prowadzone przez Marszałka Województwa [...] stanowi zagadnienie wstępne wobec postępowania prowadzonego przez [...] WIOŚ. GIOŚ wskazał, że brak rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie stanowi bezwzględnej przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie w postępowaniu w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zdaniem GIOŚ, wojewódzki inspektor ochrony środowiska był zobligowany przepisami prawa do wstrzymania użytkowania instalacji, w sytuacji gdy jej eksploatacja ma miejsce bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Odnosząc się do zarzutu w kwestii nieuwzględnienia potrzeby bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności lub użytkowania organ odwoławczy podniósł, że [...] WIOŚ wyznaczając ww. termin zagwarantował czteromiesięczny okres czasu na zakończenie użytkowania instalacji.

W ocenie GIOŚ, jest to czas wystarczający, aby w sposób bezpieczny zakończyć użytkowanie przedmiotowej instalacji, biorąc pod uwagę fakt, że proces technologiczny prowadzony w przedmiotowej instalacji trwa do 9 tygodni.

Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia "[...]" z [...] października 2016 r. GIOŚ wyjaśnił, że podnoszone w nim zagadnienia nie były przedmiotem niniejszego postępowania. W zakresie wpływu funkcjonowania przedmiotowej instalacji na zdrowie i życie ludzi [...] WIOŚ prowadził odrębne postępowanie, które zakończone zostało decyzją GIOŚ z [...] czerwca 2016 r.

W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję GIOŚ z [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] WIOŚ z [...] sierpnia 2016 r. orzekającą o wstrzymaniu użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (dalej: Instalacja MBP) prowadzonej przez skarżącą, zlokalizowanej na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. K. [...] w [...], eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz określającą termin wstrzymania użytkowania tej instalacji na dzień 31 grudnia 2016 r.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania Instalacji MBP pomimo, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne w postaci toczącego się przed Marszałkiem Województwa [...] (dalej: Marszałek) postępowania z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji GIOŚ powinien zawiesić postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania Instalacji MBP do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego;

art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej poprzez nakazanie wstrzymania użytkowania Instalacji MBP, pomimo, że brak pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie przedmiotowej instalacji jest wynikiem opieszałego działania organu administracji (Marszałka), który pomimo upływu prawie 22 miesięcy nie rozpatrzył wniosku Spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego;

art. 366 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.) poprzez określenie terminu wstrzymania użytkowania Instalacji MBP bez uwzględnienia potrzeby bezpiecznego dla środowiska wstrzymania jej użytkowania.

Mając na uwadze powyższe naruszenia, wniesiono o:

1) uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WIOŚ;

2) zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego zgodnie z właściwymi przepisami.

Ponadto:

3) na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o wstrzymanie wykonania przez organ, tj. przez GIOŚ, decyzji organu II instancji w całości,

4) w przypadku niewstrzymania wykonania decyzji organu II instancji przez organ administracji, wniesiono, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji GIOŚ w całości przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi rozwijając treść ww. zarzutów wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, ponieważ nie zostało jeszcze zakończone toczące się przed Marszałkiem postępowanie z wniosku Spółki w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, a dopiero od wyniku tego postępowania uzależniona jest możliwość orzeczenia o wstrzymaniu użytkowania Instalacji MBP. Według skarżącej, nie jest jednak prawidłowe stanowisko GIOŚ i [...] WIOŚ, jakoby sam brak pozwolenia zintegrowanego stanowił w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczającą przesłankę wstrzymania użytkowania Instalacji MBP. W szczególności powoływane w decyzji organu II instancji orzeczenia sądów administracyjnych nie potwierdzają słuszności poglądu prezentowanego przez GIOŚ. Spółka uważa, że skoro decyzję o wstrzymaniu działalności wydaje się w stosunku do instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, to dopiero rozstrzygnięcie w sprawie wydania bądź odmowy wydania takiego pozwolenia umożliwia wydanie decyzji dotyczącej ew. wstrzymania działalności.

W ocenie skarżącej, z orzecznictwa wynika, że obowiązek organu administracyjnego zawieszenia postępowania na podstawie przepisu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powstaje w przypadku zaistnienia łącznie następujących przesłanek: istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem (zagadnieniem wstępnym), a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Skarżąca uważa, że wszystkie powyższe warunki zostały spełnione w niniejszej sprawie, a zatem organy administracji (GIOŚ, a wcześniej [...] WIOŚ) zobowiązane były do zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania Instalacji MBP do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania wobec Spółki pozwolenia zintegrowanego. Według skarżącej, stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia zintegrowanego może stanowić zagadnienie wstępne względem postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez takiego pozwolenia, znajduje potwierdzenie w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Spółka twierdzi, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie przemawia za uznaniem, że wynik postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez takiego pozwolenia.

Uzasadniając zarzut dotyczący art. 8 k.p.a. Spółka podnosi, że naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. byłoby nakazanie wstrzymania użytkowania Instalacji MBP, podczas gdy brak pozwolenia zintegrowanego jest efektem przewlekłego prowadzenia postępowania przez Marszałka. Skarżąca w dniu 5 stycznia 2015 r. złożyła do Marszałka wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś., organ powinien rozpatrzyć przedmiotowy wniosek w terminie 6 miesięcy. Marszałek nie wywiązał się z przedmiotowego obowiązku i pomimo upływu prawie 22 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Marszałek prowadzi postępowanie przewlekle, co zostało potwierdzone przez Ministra Środowiska w postanowieniu z [...] września 2016 r. nr [...]. Skarżąca wskazuje, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że strona postępowania administracyjnego nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami niezgodnych z prawem działań lub zaniechań organów. Podstawą prawną takiego poglądu jest w szczególności powołany powyżej art. 8 k.p.a.. Sprzeczne z powyższą zasadą byłoby wyciąganie wobec Spółki negatywnych konsekwencji z powodu opieszałości Marszałka przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Spółka zaznacza, że skorzystała już z przysługujących jej uprawnień mających na celu przyspieszenie postępowania toczącego się przed Marszałkiem. W dniu 11 sierpnia 2016 r. Spółka złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Marszałka (które, jak wskazano powyżej, zostało uwzględnione przez Ministra Środowiska), zaś w dniu 12 sierpnia 2016 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (za pośrednictwem Marszałka) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. W ocenie Spółki, GIOŚ jest zobowiązany uwzględnić okoliczność, że powodem niedysponowania pozwoleniem zintegrowanym przez MPO jest opieszałe działanie Marszałka. Fakt, że to inny organ (Marszałek), dopuszcza się przewlekłości, nie stanowi w tym zakresie usprawiedliwienia dla GIOŚ i [...] WIOŚ. Zasada pogłębiania zaufania do organów administracji powinna być rozumiana szeroko.

W niniejszej sprawie oznacza to, że opieszałe działanie Marszałka nie może uzasadniać wydania przez GIOŚ niekorzystnego rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym wstrzymania użytkowania Instalacji MBP. W konsekwencji, postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania Instalacji MBP powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 366 ust. 3 p.o.ś. skarżąca podnosi, że niezależnie od niezgodności z prawem nakazania wstrzymania użytkowania instalacji przed zakończeniem postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, Spółka zauważa, że wyznaczenie terminu wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 31 grudnia 2016 r. stanowi naruszenie art. 366 ust. 3 p.o.ś. MPO zauważa, że określony w decyzji termin wstrzymania użytkowania Instalacji MBP (31 grudnia 2016 r.) jest zbyt krótki, aby zapewnić bezpieczne dla środowiska wstrzymanie użytkowania tej instalacji. Należy mieć na uwadze, że decyzja została doręczona Spółce w dniu 27 października 2016 r., a więc okres na przygotowanie się do wstrzymania użytkowania instalacji wynosi 66 dni (licząc dni świąteczne m.in. Święto Niepodległości i Boże Narodzenie). Jakkolwiek decyzja organu I instancji ([...]WIOŚ) została doręczona Spółce we wrześniu, lecz dopiero od doręczenia ostatecznej decyzji w sprawie Spółka może podejmować działania w zakresie przygotowywania się do wstrzymania użytkowania instalacji (wcześniej takie działania byłyby przedwczesne wobec braku wiedzy, co do ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania).

Według skarżącej, ustalony przez GIOŚ na dzień 31 grudnia 2016 r. termin zakończenia użytkowania Instalacji MBP nie jest wystarczający na bezpieczne zakończenie procesu technologicznego i na podjęcie działań mających na celu zagospodarowanie odpadów objętych umową o świadczenie przez Spółkę usług w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów. Spółka wskazuje, że przetwarza w Instalacji MBP ok. od 800 do 1.250 ton odpadów dziennie co daje ok. 20.000 ton odpadów miesięcznie. Biorąc pod uwagę czas trwania procesu technologicznego w Instalacji MBP do dziewięciu tygodniu, aby dotrzymać wyznaczonego terminu wstrzymania użytkowania należałoby zaprzestać przyjmowania odpadów do przetwarzania już z końcem października 2016 r. Podjęcie działań mających na celu zagospodarowanie odpadów odbieranych przez Spółkę należy rozumieć jako zorganizowanie i rozstrzygnięcie postępowania przetargowego o udzielenie zamówienia publicznego o wartości zamówienia ponad [...] PLN.

Zdaniem skarżącej, GIOŚ nie odniósł się do wnioskowanego przez Spółkę terminu bezpiecznego dla środowiska zakończenia użytkowania Instalacji MBP określonego na dzień [...] lipca 2017 r. W decyzji organu I instancji stwierdzono natomiast, że termin ten jest zbyt odległy, gdyż za jego przyjęciem przemawiają głównie argumenty natury ekonomicznej i organizacyjnej związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą. Skarżąca wskazuje, że, że to właśnie okoliczności natury organizacyjnej mają kluczowe znaczenie dla bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 22 lutego 2017 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie okoliczności, które nastąpiły po wydaniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2971/16. Na podstawie art. 197 § 2 w zw. z art. 180 p.p.s.a. w całości skarżąca podtrzymała wnioski dotychczas przedstawione przez Spółkę w toku postępowania.

W piśmie procesowym z 6 marca 2017 r., stanowiącym uzupełnienie skargi z 28 października 2016 r. skarżąca na podstawie art. 57 § 1 p.p.s.a., podtrzymała zarzuty względem zaskarżonej decyzji organu II instancji. Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 366 ust. 3 p.o.ś. w zw. z art. 365 ust. 1 p.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na utrzymaniu w mocy wadliwie określonego terminu bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji, tj. wyznaczonego w oderwaniu od okoliczności faktycznych związanych z funkcjonowaniem sieci instalacji gospodarki odpadami komunalnymi w województwie [...] oraz uprawnień MPO związanych z możliwością zaskarżenia decyzji [...] WIOŚ oraz zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższy zarzut oraz zarzuty przedstawione przez Spółkę w skardze z 28 października 2016 r., wniesiono o:

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji [...] WIOŚ oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie,

alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji [...] WIOŚ oraz zobowiązanie organów Inspekcji Ochrony Środowiska do wydania decyzji umarzającej postępowanie w tej sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt przez tutejszy Sąd,

alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji [...] WIOŚ oraz zobowiązanie organów Inspekcji Ochrony Środowiska do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inne organy

administracji publicznej oraz sądy administracyjne w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt przez tutejszy Sąd,

alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji [...] WIOŚ oraz zobowiązanie organów Inspekcji Ochrony Środowiska do wydania decyzji

w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt przez tutejszy Sąd, w której termin wstrzymania użytkowania instalacji zostanie określony w sposób uwzględniający:

a) potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia użytkowania Instalacji,

b) czynników organizacyjnych i społecznych w niniejszej sprawie,

c) uprawnienia Spółki do złożenia odwołania od decyzji i uzyskania przez nią waloru ostateczności,

d) uprawnienia Spółki do złożenia skargi do sądu administracyjnego i uzyskania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.,

w każdym przypadku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 14 kwietnia 2017 r. na podstawie art. 45 p.p.s.a., skarżąca przedstawiła swoje stanowisko potwierdzające wystąpienie w niniejszej sprawie zagadnień prawnych uzasadniających wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni przepisów prawa unijnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie kwestii wstrzymania użytkowania instalacji prowadzonej przez Spółkę będzie bowiem wymagać dokonania wykładni przepisów prawa unijnego, tj. art. 4 ust. 1 akapit pierwszy oraz art. 79 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. Urz. UE L 334/17 z 17 grudnia 2010 r., dalej: Dyrektywa 2010/75) w związku z art. 16, art. 41 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326/391 z 26 października 2012 r., dalej: Karta).

Na wypadek nieprzychylenia się przez Sąd do argumentacji związanej z unijnym charakterem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, skarżąca wskazuje na obecność realnych wątpliwości prawnych dotyczących zgodności przepisu art. 365 ust. 1 p.o.ś. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), w szczególności w zakresie odpowiedzialności Spółki za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia wymaganego pozwolenia zintegrowanego z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą proporcjonalności oraz zasadą swobody działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z koniecznością wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z pytaniami prawnymi, gdyż od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W przypadku nieuwzględnienia powyższego, Spółka stoi na stanowisku, że rekonstrukcja normy prawnej kształtującej pozycję Spółki wymaga bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP poprzez prokonstytucyjną wykładnię art. 365 ust. 1 p.o.ś., w ramach której zostaną uwzględnione wymagania przewidziane we właściwych przepisach rangi konstytucyjnej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o:

na podstawie art. 267 akapit pierwszy lit. b oraz akapit drugi Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25 marca 1957 r. (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 202/47 z 7 czerwca 2016 r., dalej: TFUE) skierowanie do TSUE następujących pytań prejudycjalnych:

a. czy art. 4 ust. 1 akapit pierwszy, art. 79 Dyrektywy 2010/75 oraz art. 16, art. 41 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Karty należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobligowane do podejmowania jednolitych środków niezbędnych do zapewnienia, aby żadna instalacja nie była eksploatowana bez pozwolenia, niezależnie od okoliczności, w rezultacie których prowadzący nie posiada wymaganego pozwolenia?

b) w przypadku, jeśli odpowiedź na pierwsze pytanie byłaby negatywna, czy okolicznością, która powinna być brana pod uwagę w ramach podejmowania tego rodzaju środków jest fakt, iż brak pozwolenia jest następstwem okoliczności, za które prowadzący nie ponosi odpowiedzialności?

c) w przypadku, jeśli odpowiedź na drugie pytanie byłaby pozytywna, czy okolicznością, która powinna być brana pod uwagę w ramach podejmowania tego rodzaju środków jest fakt, iż prowadzący złożył przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia, a jego brak stanowi rezultat bezczynności właściwego organu polegającej na wielokrotnym przekroczeniu, określonego w przepisach krajowych, maksymalnego terminu na wydanie pozwolenia?

2. alternatywnie, w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił argumentacji dotyczącej unijnego charakteru sprawy, na podstawie art. 193 Konstytucji RP skierowanie do TK następujących pytań prawnych:

a) czy art. 365 ust. 1 p.o.ś. w zakresie, w jakim dotyczy eksploatacji instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego z przyczyn niezależnych od prowadzącego instalację jest zgodny z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP?

b) czy art. 365 ust. 1 p.o.ś. w zakresie, w jakim dopuszcza odpowiedzialność prowadzącego instalację w rezultacie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez właściwy organ administracji publicznej postępowania w sprawie udzielenia wymaganego pozwolenia zintegrowanego jest zgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 74 ust. 4 Konstytucji RP?

3. w przypadku uwzględnienia jednego z wniosków wskazanych w punktach 1-2 petitum, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE albo TK przedstawionych powyżej pytań prawnych,

4. alternatywnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosków wskazanych w punktach 1-3 petitum, na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP bezpośrednie zastosowanie przepisów Konstytucji RP poprzez skonstruowanie podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o łączne zastosowanie norm konstytucyjnych, tj. art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust.

3 i art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, oraz normy ustawowej, tj. art. 365 ust. 1 p.o.ś.

W piśmie procesowym z 24 kwietnia 2017 r., skarżąca na podstawie art. 57 § 1 p.p.s.a. podtrzymała zarzuty względem zaskarżonej decyzji dotychczas przedstawione, a jednocześnie uzupełniła zarzut dotyczący mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na podjęciu rozstrzygnięcia w formie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie występują zagadnienia wstępne uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu.

Z uwagi na powyższe, skarżąca podtrzymała wnioski względem zaskarżonej decyzji przedstawione przez Spółkę w skardze z 28 października 2016 r. oraz w piśmie procesowym z 6 marca 2017 r. stanowiącym uzupełnienie tej skargi.

W piśmie procesowym z 27 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o dołączenie do akt sprawy informacji dotyczącej umów zawartych przez Spółkę z [...] grudnia 2016 r.

W piśmie procesowym z 5 maja 2017 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o dołączenie do akt sprawy decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...], znak [...]utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowanej w [...] przy ul. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga wraz z pismem procesowym z 6 marca 2017 r., stanowiącym uzupełnienie skargi z [...] października 2016 r. oraz pismem procesowym z [...] kwietnia 2017 r., w którym skarżąca na podstawie art. 57 § 1 p.p.s.a. podtrzymała zarzuty względem zaskarżonej decyzji dotychczas przedstawione, a jednocześnie uzupełniła zarzut dotyczący mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz p.o.ś.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty dotyczące prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny przepisów postępowania, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego zostały wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie okoliczności związanych z wstrzymaniem w drodze decyzji przez [...] WIOŚ użytkowania instalacji eksploatowanej przez skarżącą bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

W przedmiotowej sprawie GIOŚ w decyzji z [...] października 2016 r. ustosunkowała się do twierdzeń skarżącej wynikających z treści odwołania z 8 września 2016 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] sierpnia 2016 r. Należy stwierdzić, że ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji GIOŚ z [...] października 2016 r. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji w decyzji z [...] sierpnia 2016 r. GIOŚ w decyzji z [...] października 2016 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zarzutów wynikających z odwołania skarżącej.

Organ odwoławczy w decyzji z [...] października 2016 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniu, a decyzją z [...] sierpnia 2016 r. wydaną przez organ I instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest wstrzymanie użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, tj. do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej, prowadzonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., ul. [...],[...][...], zlokalizowanej na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...], eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ szczegółowo wyjaśnił także przesłanki, które spowodowały wydanie tego rozstrzygnięcia. Organ przywołał przepisy prawne, które stosował wydając rozstrzygnięcie oraz wyjaśnił dlaczego miały zastosowanie w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, GIOŚ wnikliwie przeanalizował cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a uzasadnienie decyzji z [...] października 2016 r. przedstawia argumentację podjętego rozstrzygnięcia dotyczącego wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów.

Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżącej nie występuje zagadnienie wstępne w postaci toczącego się przed Marszałkiem Województwa [...] postępowania z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji tego organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania Instalacji MBP do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, według którego "Przez pojęcie «zagadnienia wstępnego» należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygniecie sprawy, w której toczy się postępowanie «główne», ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym" (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2108/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Toczące się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla Spółki, nie jest kwestią prawną, która albo ujawniła się w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Pomiędzy sprawą wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, a kwestią toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego nie istnieje taki związek normatywny, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś., a ewentualnym otrzymaniem lub nie pozwolenia zintegrowanego przez wnioskodawcę. Mówiąc o związku normatywnym należy mieć na myśli taki związek pomiędzy konkretnym stanem rzeczy A, a innym konkretnym stanem rzeczy B, który zachodzi ze względu na treść pewnej normy N (albo zespołu norm), nakazującej określonemu adresatowi podjęcie działań, które zmierzają do powstania B, w przypadku zaistnienia A (por. A. Koch, Związek przyczynowy jako podstawa odpowiedzialności odszkodowawczej w prawie cywilnym, Warszawa 1975, s. 45).

Wskazać również należy, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Prawidłowe jest zatem stanowisko GIOŚ, który wskazuje, że w niniejszym postępowaniu zależność pomiędzy obydwoma postępowaniami ogranicza się jedynie do faktu, że od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, będzie zależało, czy rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji będzie pozytywne bądź negatywne. Jak należy rozumieć, taka zależność jest niewystarczająca do stwierdzenia, że organ ma do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Należy zwrócić uwagę, że zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie okolicznością warunkującą rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów prowadzonej przez skarżącą nie było toczące się przed Marszałkiem postępowanie wszczęte z wniosku Spółki w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, według którego, od wyniku postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego uzależniona jest możliwość orzeczenia o wstrzymaniu użytkowania Instalacji MBP.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w postępowaniu wyjaśniającym opartym na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś., organ ma obowiązek ustalić czy użytkowanie instalacji eksploatowanej miało miejsce bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Stwierdzenie takiego stanu powoduje powstanie po stronie organu obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Decyzja taka ma charakter prewencyjno-interwencyjny i realizuje założenia zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Z treści zasady prewencji wynika nakaz podejmowania działania po to, by nie dopuścić do zmiany na gorsze istniejącego stanu środowiska. Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska zakłada obowiązek podejmowania pewnych czynności dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim jeszcze ono powstanie. Celem tych czynności jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska funkcjonuje poprzez system instytucji oraz instrumentów prawnych, których celem jest ograniczenie możliwości podejmowania działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Jednym z takich instrumentów prawnych przewidzianych w prawie ochrony środowiska jest wstrzymanie w drodze decyzji, użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego (art. 365 ust. 1 p.o.ś.). Zasada prewencji zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE. L. 2016. 200.137.), jest jedną z podstawowych zasad polityki w dziedzinie ochrony środowiska UE realizującej cel zapewnienia wysokiego poziomu ochrony.

Kierowanie się zasadą prewencji oznacza dla wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska nakaz podejmowania działań mających na celu ochronę środowiska ma każdym etapie korzystania ze środowiska, a w szczególności w przypadku stwierdzenia eksploatacji instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

[...] WIOŚ wydając decyzję z [...] sierpnia 2016 r. wstrzymującą użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, tj. do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej, prowadzonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., ul. [...],[...][...], zlokalizowanej na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...], eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, wykonywał ustawowe zadania kontrolno-nadzorcze. Zadania te polegają na badaniu stanu środowiska i przestrzegania obowiązków ochronnych nałożonych prawem na określone podmioty.

Skarżąca nie mogła bowiem użytkować instalacji przed uzyskaniem pozwolenia zintegrowanego. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżąca eksploatowała instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, tj. do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej, bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego (na marginesie należy zauważyć, że stan ten trwa nadal), to prawidłowo organ I instancji wstrzymał użytkowanie przedmiotowej instalacji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś.

Sąd podziela stanowisko GIOŚ, według którego fakt złożenia wniosku do Marszałka Województwa [...] nie jest niewystarczającą przesłanką do uznania postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego za zagadnienie wstępne, a tym samym zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, gdyż niweczyłoby to stosowanie środków karno-administracyjnych w przypadku braku pozwoleń na korzystanie ze środowiska, a przede wszystkim eliminowałoby to możliwość stosowania sankcji administracyjnej przez wojewódzkiego ochrony środowiska, który nie mógłby podjąć działań prewencyjnych w przypadku stwierdzenie, że dany podmiot prowadzi eksploatację Instalacji MBP bez pozwolenia zintegrowanego czyli prowadzi działalność gospodarczą nielegalnie. Postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji stanowi odrębne postępowanie. Zgodzić należy się z organem II instancji, który podnosi, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do uznania, że postępowanie prowadzone przez Marszałka Województwa [...] stanowi zagadnienie wstępne wobec postępowania prowadzonego przez [...] WIOŚ. Brak rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie stanowi bezwzględnej przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie w postępowaniu w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej Instalacji MBP.

W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego przyjęta konstrukcja wstrzymania obligatoryjnego "(...) oznacza, że w razie stwierdzenia przez inspektora zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisach nie ma on pola manewru, musi wydać decyzję o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Podkreślić tu trzeba bardzo wyraźnie – obowiązujące przepisy nie dają żadnych możliwości odejścia od wydania takiej decyzji, jej niewydanie jest naruszeniem prawa. (...) Stwierdzenie przez wojewódzkiego inspektora faktu funkcjonowania instalacji bez pozwolenia zintegrowanego wymusza wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania, a także złożenie wniosku o ukaranie do sądu grodzkiego, jest to bowiem równocześnie wykroczenie z art. 351 ust. 1 p.o.ś. Użytkowanie bez pozwolenia będzie miało miejsce również wówczas, gdy dla funkcjonującej instalacji stare pozwolenie straciło moc, a nie uzyskano przed tą chwilą właściwej nowej decyzji. Dotyczy to także sytuacji, w której instalacja funkcjonująca dotychczas na podstawie pozwoleń sektorowych przechodzi do kategorii instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego - pozwolenie takie musi być uzyskane przed dniem, w którym ten obowiązek jest wymagany na podstawie odpowiedniego przepisu". (zob. M. Górski, Odpowiedzialność administracyjna w ochronie środowiska, Warszawa 2008 s. 88-89.).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie [...] WIOŚ był zobligowany przepisami prawa do wstrzymania użytkowania instalacji, w sytuacji gdy jej eksploatacja miała miejsce bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Jak wynika ze skargi skarżąca skorzystała z przysługujących jej uprawnień mających na celu przyspieszenie postępowania toczącego się przed Marszałkiem. W dniu 11 sierpnia 2016 r. Spółka złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Marszałka (które, jak wskazano powyżej, zostało uwzględnione przez Ministra Środowiska), zaś w dniu 12 sierpnia 2016 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (za pośrednictwem Marszałka) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że GIOŚ był zobowiązany uwzględnić okoliczność, że powodem niedysponowania pozwoleniem zintegrowanym przez MPO było opieszałe działanie Marszałka. Odnosząc się do stanowiska skarżącej wskazać należy, że jedyną przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jest użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Ustawodawca nie przewidział badania i uwzględniania innych okoliczności i przesłanek (nie wymienionych w art. 365 ust. 1 p.o.ś.), które powinien uwzględnić wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydając decyzję na podstawie art. 365 ust. 1. Badanie przesłanek, które podnosi skarżąca w skardze i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego oznaczałoby niemożność podjęcia obowiązkowych działań przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Jak wynika z tezy 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola), (Dz. U. UE. L. 2010. 334. 17 z 2010.12.17), w celu zapewnienia zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, każda z instalacji powinna być eksploatowana wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub, w przypadku pewnych instalacji i czynności, w których wykorzystuje się rozpuszczalniki organiczne, wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub jest zarejestrowana. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, według którego pozwolenie emisyjne ma charakter instrumentu prewencyjnego w sensie takim, że musi być uzyskane przed podjęciem eksploatacji instalacji skutkującej powstaniem emisji. Jeżeli ustawa dla określonego rodzaju instalacji wymaga uzyskania pozwolenia, nie można rozpocząć jej eksploatacji takiej zgody wcześniej nie uzyskując (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 551). Pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego. Realizacja zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) odnosi się w równej mierze do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz do stosowania prawa materialnego. Sąd nie stwierdził naruszenia w toku kontrolowanego postępowania naruszenia ww. zasady.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia potrzeby bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności lub użytkowania wskazać należy, że [...] WIOŚ wyznaczając ww. termin zagwarantował wymagany w art. 365 ust. 3 p.o.ś. okres na zakończenie użytkowania instalacji. Sąd podziela stanowisko GIOŚ, że jest to czas wystarczający, aby w sposób bezpieczny zakończyć użytkowanie przedmiotowej instalacji, biorąc pod uwagę fakt, że proces technologiczny prowadzony w przedmiotowej instalacji trwa do 9 tygodni. Określając termin wstrzymania działalności lub użytkowania instalacji na podstawie art. 365 ust. 3 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma obowiązek uwzględnić potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności lub użytkowania. Argumenty podnoszone przez skarżącą wskazują na uwarunkowania i skutki ekonomiczne, gospodarcze i finansowe, które istotne są z punktu widzenia interesu gospodarczego Spółki, nie stanowią jednak przesłanek przewidzianych przez ustawodawcę dla określenia terminu wstrzymania działalności lub użytkowania instalacji na podstawie art. 365 ust. 3 p.o.ś.

Odnosząc się do wniosków skarżącej przedstawionych w piśmie procesowym z 14 kwietnia 2017 r. Sąd nie stwierdził wystąpienia w niniejszej sprawie zagadnień prawnych uzasadniających wystąpienie do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni przepisów prawa unijnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie kwestii wstrzymania użytkowania instalacji prowadzonej przez Spółkę nie wymagało dokonania wykładni przepisów prawa unijnego, tj. art. 4 ust. 1 akapit pierwszy oraz art. 79 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. Urz. UE L 334/17 z 17 grudnia 2010 r., w związku z art. 16, art. 41 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326/391 z 26 października 2012 r.). Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie stwierdził również realnych wątpliwości prawnych dotyczących zgodności przepisu art. 365 ust. 1 p.o.ś. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 póz. 483 ze zm.), w szczególności w zakresie odpowiedzialności Spółki za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia wymaganego pozwolenia zintegrowanego z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą proporcjonalności oraz zasadą swobody działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie nie zaistniała także konieczność wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi. Wskazać należy, że norma wyrażona w art. 365 ust. 1 p.o.ś. rozwija treść art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, według którego władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Bezpieczeństwo ekologiczne oznacza stan stabilnego i niezakłóconego współistnienia człowieka i środowiska, związany z realizacją jego podstawowych potrzeb życiowych, stan, który daje gwarancję poszanowania jego praw podmiotowych wynikających z prawa do środowiska. Prawo do bezpieczeństwa ekologicznego wiąże się z szeroką rozumianą problematyką praw jednostki w sferze ochrony środowiska. Bezpieczeństwo ekologiczne jako rodzaj ogólnego stanu bezpieczeństwa publicznego mają zapewnić m. in. organy Inspekcji Ochrony Środowiska, które obligatoryjnie podejmują działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.