Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1436/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji w terminie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce słów: "Gminy O." wpisuje słowa: "Wójta Gminy O.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1436/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 26.000 zł z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie.

Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 5 sierpnia 2011 r., a decyzja wydana [...] grudnia 2011 r. Postępowanie trwało więc 147 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 52 dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono 30 dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji przez Starostę O., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O., Zarząd Dróg Powiatowych w O., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w O. Ustalono w tym zakresie, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienia przez Starostę O. oraz przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. doręczono organom współdziałającym w wydaniu decyzji przez pracownika organu administracji w dniu 20 września 2011 r. Natomiast wystąpienia o uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. i Zarząd Dróg Powiatowych w O. zostały nadane w urzędzie pocztowym w dniu 20 września 2011 r. i odebrane przez adresatów odpowiednio 22 września 2011 r. i 21 września 2011 r. Wystąpienie o uzgodnienie decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w O. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 11 października 2011 r. i doręczone 12 października 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. decyzję uzgodnił pismem z 23 września 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 29 września 2011 r. Zarząd Dróg Powiatowych w O. uzgodnił decyzję postanowieniem z [...] października 2011 r. Jako, że postanowienie wydano po terminie organy administracji uznały, że doszło do dorozumianego uzgodnienia na zasadzie tzw. "milczącej zgody" w dniu 5 października 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w O. uzgodnił decyzję postanowieniem z [...] października 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 20 października 2011 r. Pozostałe organy uzgadniające nie zajęły stanowiska, wobec czego przyjęto, że uzgodnienie nastąpiło w trybie tak zwanej "milczącej zgody" w dniu 13 października 2011 r. w odniesieniu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. oraz w dniu 4 października 2011 r. w odniesieniu do Starosty O. W związku z tym uznano, że do terminu załatwienia sprawy nie podlega wliczeniu okres od 21 września 2011 r. do 20 października 2011 r., czyli 30 dni.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że odliczeniu nie podlegają 7-dniowy termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w O. z [...] października 2011 r., termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji oraz wynikające z problemów technicznych okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że czynności polegające na zawiadomieniu o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji, stanowiły zwykłe czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie można ich uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu. Stwierdził także, że do terminów podlegających odliczeniu nie można zaliczyć terminów uostatecznienia się postanowień uzgadniających. Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący braku uwzględnienia przez organy administracji problemów technicznych, jakie wystąpiły w trakcie prowadzonego postępowania. Sąd stwierdził, że wszelkie trudności techniczne powstałe przy sporządzaniu decyzji obciążają wyłącznie organ i nie stanowią okoliczności powstałych z winy strony bądź z przyczyn niezależnych od organu, które mogłyby podlegać odliczeniu.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

- art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że 7-dniowy termin wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji oraz 7-dniowy termin na odwołanie się od postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w O. z [...] października 2011 r. nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, a ten ostatni ewentualnie okresem opóźnienia powstałego z przyczyn niezależnych od organu,

- art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że za okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu nie można uznać okresów opóźnienia w załatwieniu sprawy wynikających z problemów technicznych organów,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie skargi.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca.

Czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem jest uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, przyjmuje się, iż art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jednakże oznacza to jedynie to, że gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie, to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż – jak wynika z akt sprawy – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony.

Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. Dokonując tej oceny konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażalenie na takie postanowienie, niezależnie od tego, jaki organ administracji je wydał, służy tylko inwestorowi. W związku z tym, w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na postanowienie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że uzgodnienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w O. było dla inwestora pozytywne i nie złożono wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto w rozpoznawanej sprawie faza postępowania dotycząca uzgodnienia projektu decyzji zakończyła się 20 października 2011 r., kiedy to doręczono Wójtowi Gminy O. postanowienie uzgadniające Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w O. Mimo tego decyzja została wydana dopiero [...] grudnia 2011 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie, aczkolwiek z częściowo wadliwym uzasadnieniem, przyjął, że organy administracji zasadnie nie odliczyły okresu na odwołanie się od postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od terminu załatwienia sprawy.

Z kolei jeżeli chodzi o tę część argumentacji skarżącego kasacyjnie, w której powołuje się na trudności techniczne niezależne od Wójta Gminy O. w postaci braku odpowiedniego sprzętu do wydrukowania mapy, co wiąże się z ograniczonym budżetem, to wskazać należy, że to Wójt Gminy O., jako kierownik Urzędu Gminy, jest odpowiedzialny za organizację pracy tego urzędu, czyli także za to, aby podejmować adekwatne czynności mające na celu uniknięcie opóźnień w pracy organu spowodowanych, dającym się przewidzieć zdarzeniem, jakim jest nieodpowiedni sprzęt. Osoba kierująca pracą urzędu obsługującego organ administracji powinna zawczasu tak zorganizować pracę i obsługę podległej mu jednostki organizacyjnej, aby w razie jakichkolwiek trudności technicznych przedsięwziąć takie działania organizacyjne, które pozwolą na niezakłócone działanie organu administracji.

Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są zasadne.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Ponadto na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. NSA sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku, polegającą na błędnym nazwaniu strony skarżącej, którą był - jak wynika ze skargi i okoliczności sprawy - Wójt Gminy O., a nie Gmina O.