Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz /spr./ Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Po 3/16 w sprawie ze skargi M.M. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Po 3/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; w punkcie II stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III zasądził od Wójta Gminy D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. M.M. zwrócił się do Urzędu Gminy D. z wnioskiem o udzielenie informacji odnośnie do wykonawcy, jaki w okresie od 14 sierpnia 2015 roku do 30 września 2015 r. wykonywał wzdłuż ulicy [..] i [..] w Z. oraz dalej drogą polną do W. prace związane z położeniem światłowodu. Skarżący zaznaczył, iż celem jego pisma jest uzyskanie informacji na temat nazwy firmy prowadzącej te roboty oraz za jaki okres została przez nią uiszczona opłata za zajęcie pasa drogowego. Przedmiotowe pismo zostało złożone w formie elektronicznej za pośrednictwem portalu ePUAP w Urzędzie Gminy D. w dniu 16 listopada 2015 r.

W dniu 4 grudnia 2015 r. M.M. złożył (również za pośrednictwem portalu ePUAP) skargę na bezczynność Wójta Gminy D. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do dnia jej złożenia nie została mu udostępniona żadna z żądanych informacji, ani też nie została wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.). W efekcie - zdaniem skarżącego - doszło do uchybienia 14-dniowemu terminowi, przewidzianemu w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co uzasadnia wystąpienie przez niego ze skargą na bezczynność Wójta Gminy D. Jednocześnie skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego uprawnienie do złożenia skargi na bezczynność nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy D. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swe stanowisko organ przyznał, że w dniu 16 listopada 2015 r. do Urzędu Gminy wpłynął złożony w formie elektronicznej wniosek skarżącego o udzielenie odpowiedzi na pytanie o podmiot realizujący prace związane z instalacją światłowodu oraz okres, za jaki miała zostać uiszczona opłata za zajęcie pasa drogowego. Wskazał jednak, że udzielił już odpowiedzi na wymienione pytania, którą przesłał skarżącemu za pośrednictwem portalu ePUAP w dniu 8 grudnia 2015 r. oraz przesyłką poleconą w dniu 7 grudnia 2015 r. Jednocześnie zaznaczył, że organ nie otrzymał wniosku o uzyskanie przedmiotowej informacji złożonego w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie miał on żadnych podstaw by sądzić, że skarżący występuje z pytaniem w trybie tej właśnie ustawy.

Pismem z dnia 8 lutego 2016 r. skarżący ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na jego skargę. Podniósł, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie. Powyższe, w połączeniu z brzmieniem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, powinno skutkować zakwalifikowaniem jego pisma z dnia 16 listopada 2015 roku jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który - w świetle art. 13 ust. 1 powołanej ustawy - co do zasady powinien być rozpoznany bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w terminie 14 dni od jego złożenia. Skarżący przyznał, że dnia 8 grudnia 2015 r. za pośrednictwem portalu ePUAP otrzymał już wnioskowaną informację i w związku z tym zmodyfikował żądanie skargi, wnosząc o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Występujący na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał skargę. Występujący na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi wniosek skarżącego z dnia 16 listopada 2015 r. o udzielenie informacji nie został załatwiony przez Wójta Gminy D., co oznacza, że organ ten pozostawał w bezczynności.

Wskazano, że chybiona jest uzewnętrzniona w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, zmierzająca do podważenia charakteru złożonego przez M.M. pisma. Wnioskodawca nie miał bowiem obowiązku wskazania, że jego wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu uzewnętrznione w tym piśmie treści w sposób jednoznaczny pozwalają na odtworzenie, że intencją jego autora było właśnie uzyskanie określonej informacji o sprawach publicznych. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W tej sytuacji rzeczą Wójta Gminy D. było dokonanie interpretacji wniesionego pisma poprzez dokonanie subsumcji zawartych w nim treści pod normę wynikającą z tego przepisu prawa. Natomiast w sytuacji, gdy organ miałby jakiekolwiek wątpliwości co do intencji wnioskodawcy, to powinien on wezwać go do jej wyjaśnienia. Na gruncie niniejszej sprawy do chwili złożenia skargi organ nie przeprowadził żadnej z wzmiankowanych czynności, czym uchybił 14-dniowemu terminowi na rozpoznanie wniosku, przewidzianemu w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja została mu bowiem udostępniona dopiero w dniu 8 grudnia 2015 r., a więc - już po wniesieniu skargi.

Taka sytuacja procesowa skutkować musi stosownie do brzmienia art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze aktualne brzmienie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (§ 2).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił wyrażony we wcześniejszym orzecznictwie pogląd, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie w § 1a art. 149 cyt. ustawy) zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 481/13, LEX nr 1299301).

W tej kwestii wskazano, że za rażące naruszenie przepisów regulujących terminy rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.

Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się takiego rodzaju uchybienia. Bezsporne jest, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania. Żądana informacja została bowiem sporządzona i nadana do skarżącego za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 7 grudnia 2015 r. oraz równolegle doręczona mu w dniu 8 grudnia 2015 r. za pośrednictwem portalu ePUAP, podczas gdy przewidziany prawem termin upływał dla organu z dniem 30 listopada 2015 r. W efekcie zwłoka organu w udzieleniu informacji wynosiła jedynie 7 dni. Jakkolwiek błędna jest argumentacja Wójta, że wystosowane przez skarżącego pismo - z uwagi na jego nieprecyzyjność - nie mogło być przezeń zakwalifikowane jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, to okoliczność ta może jednak wpłynąć na ocenę stopnia zawinienia organu, a przez to rzutować na uznanie, czy przedmiotowe uchybienie miało charakter rażący. Bezspornym jest bowiem fakt, że wystosowane przez skarżącego pismo nie zawiera żadnej wzmianki o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ, do którego zostało ono skierowane zobligowany był dokonać jego interpretacji celem odtworzenia intencji jego autora, a następnie subsumcji wysłowionego w piśmie żądania pod odpowiednią normę prawną. Wszystkie te czynności wymagają niewątpliwie poświęcenia pewnej ilości czasu, co mogło znaleźć odzwierciedlenie w terminie rozpoznania pisma. Na wydłużenie czasu załatwienia sprawy miała też, zdaniem Sądu, wpływ okoliczność, iż będące przedmiotem niniejszej sprawy zapytanie zostało skierowane do organu w formie elektronicznej, za pośrednictwem portalu ePUAP. Trudno kwestionować, że w przypadku wniosków o udzielenie informacji publicznej (w odróżnieniu chociażby od składania rocznych zeznań podatkowych) jest to raczej niestandardowy sposób komunikowania się w relacji obywatela z organem. Owa nietypowość mogła mieć wpływ na obiektywne wydłużenie czasu rozpoznania wniosku skarżącego. Wydłużenie to było zresztą i tak stosunkowo nieznaczne, co legło u podstaw stwierdzenia, że wytknięte przez skarżącego uchybienie przepisom postępowania nie miało charakteru rażącego. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie jedynie znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy powoduje, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2014 r., II SAB/Kr 313/13, LEX nr 1498293).

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć adresat wniosku do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 maja 2014 r., II SAB/Go 32/14, LEX nr 1486040). Na gruncie sprawy niniejszej uchybienie terminom instrukcyjnym przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynikało z ukierunkowanego na naruszenie przepisów, umyślnego działania organu, lecz z błędnej wstępnej interpretacji wniosku skarżącego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 maja 2014 r., II SAB/Go 32/14, LEX nr 1486040). W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie II wyroku.

Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na uwadze art. 201 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Przepis art. 54 § 3 cyt. ustawy odnosi się zaś do sytuacji, gdy organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę w całości lub w części do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na zasądzone koszty składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy D. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie, w związku z udzieleniem skarżącemu informacji publicznej, stało się bezprzedmiotowe, co skutkować powinno umorzeniem postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 ust. 1 i 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), poprzez błędne zastosowanie przedmiotowych przepisów i przyjęcie, że każdy wniosek skierowany do organu o udzielenie wskazanej w tym wniosku informacji, bez powołania się na ustawę o dostępie do informacji publicznej powinien być rozpatrywany przez właściwy organ na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie;

3) naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu i nieprzyjęcie, że brak było możliwości udzielenia wnioskodawcy żądanych informacji z uwagi na nie wskazanie przez niego we wniosku sposobu i formy udzielenia tych informacji.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oświadczono o zrzeczeniu się prawa rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęty przez Sąd punkt widzenia nie uwzględnia rozbieżności dotyczących terminów załatwiania spraw przez organ, wskazanych w k.p.a. i ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika bowiem z treści art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy wynikający z procedury administracyjnej, co do zasady wynosi 30 dni. Tymczasem art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ obowiązek udostępnienia takiej informacji w terminie ponad dwukrotnie krótszym, tj. 14 dni. Zgodnie zatem z przyjętym przez Sąd stanowiskiem organ teoretycznie nigdy nie miałby pewności, jaki jest obowiązujący termin załatwienia sprawy wszczętej przez wnioskodawcę - czy w szczególności złożony przez niego wniosek winien być rozpoznany w zwykłym trybie wynikającym z k.p.a., czy też szybciej - na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ewentualnie, w razie uzasadnionych wątpliwości w tej kwestii - według Sądu I instancji - w każdym przypadku przed upływem 14 dni, organ powinien zwracać się do wnioskodawcy o wyjaśnienie trybu żądania przez niego danych. Stąd też takie ważne jest, zdaniem organu, wskazanie przez wnioskującego we wniosku, że dotyczy on informacji publicznej i właśnie w takim trybie powinien być przez organ rozpoznany.

Podniesiono, że w niniejszej sprawie bezsporne zaś jest, że M.M. w swoim wniosku, poza samą prośbą o wyjaśnienie pewnych kwestii, informacji takiej nie zawarł. Organowi, do którego codziennie wpływa wiele wniosków i zapytań, które na bieżąco są rozpoznawane, trudno było zatem w tak krótkim terminie ustalić rzeczywiste intencje wnioskodawcy i jednoznacznie przyjąć, że odpowiedź na zapytanie powinna być udzielona w terminie 14 dni od daty wpływu zapytania. O braku jakiejkolwiek złej woli organu świadczy zaś fakt, że niezwłocznie po złożeniu przez wnioskodawcę skargi do WSA w Poznaniu (która nota bene została sporządzona już dwa dni po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej), organ po upływie trzech dni przesłał wnioskodawcy żądane dane.

Skarżony organ wskazał ponadto, że ze złożonego przez wnioskodawcę wniosku w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób żądane dane miały zostać mu udzielone. Co prawda co do zasady postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane, jednakże zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Z uwagi na powyższy brak wniosku organ z pewnością winien wyjaśnić z wnioskodawcą tą kwestię. Przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie precyzują już jednak kwestii terminów uzupełniania przez wnioskodawcę ewentualnych braków złożonych przez nich wniosków. Z pewnością organ niezwłocznie przystąpiłby do wyjaśniania wyżej opisanej wątpliwości. Jednakże w związku z tym, że dwa dni po upływie 14- dniowego terminu na udzielenie informacji wnioskodawca złożył skargę do WSA w Poznaniu, organ nie miał już możliwości podejmowania żadnych dodatkowych czynności, poza przesłaniem wnioskodawcy informacji w formie, którą organ uznał za najbardziej prawidłową, która jednak nie znajduje wprost oparcia w zacytowanym powyżej art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ostatecznie organ wskazał, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu naruszył przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Z uwagi bowiem na fakt, że do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie żądana informacja została udzielona wnioskodawcy i nie miał on już jakichkolwiek zastrzeżeń ani co do formy jej udzielenia, ani również co do samej treści informacji, Sąd winien niniejsze postępowanie umorzyć w trybie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika bowiem z niekwestionowanych poglądów orzecznictwa, wydanie przez organ decyzji (czy też udzielenie informacji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że postępowanie podlega umorzeniu na podstawie wyżej wskazanego art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak np. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 481/13, LEX nr 1299301). Co prawda w dalszej kolejności Sąd oczywiście jest uprawniony do ustalenia, czy w ogóle organ dopuścił się bezczynności w sprawie, czy też bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednakże podstawą rozstrzygnięcia powinno być właśnie umorzenie samego postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, która została już wnioskodawcy udzielona. Bezsprzecznie zaś w niniejszej sprawie w sentencji zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu takiego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania nie zawarł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie, w związku z udzieleniem skarżącemu informacji publicznej, stało się bezprzedmiotowe, co skutkować powinno umorzeniem postępowania.

Zarzut powyższy nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Powyższy brzmienie przepisu art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wynikiem zmiany dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej "Przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym". Oznacza to, że znowelizowany przepis art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosił się również do sprawy zainicjowanej opisaną wyżej skargą złożoną po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 15 sierpnia 2015 r.

Obecna treść art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w punkcie 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 2, Lex 2016). W związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (o art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wprowadzona do polskiego porządku prawnego wskazaną wyżej ustawą zmieniającą z 2015 r.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, zgodnie z którym "każdy wniosek skierowany do organu o udzielenie wskazanej w tym wniosku informacji, bez powołania się na ustawę o dostępie do informacji publicznej powinien być rozpatrywany przez właściwy organ na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie". Sąd pierwszej instancji stwierdził i jest to stanowisko prawidłowe, że o istocie wniosku rozstrzyga jego treść, a zwłaszcza nie dyskwalifikuje kwalifikacji wniosku jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej okoliczność niewskazania przez wnioskodawcę, że jego wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, że mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zawarte w nim określenie informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, obowiązkiem organu było dokonanie kwalifikacji złożonego wniosku właśnie w kontekście powyższej regulacji, a dopiero w przypadku wątpliwości co do intencji wnioskodawcy – których w niniejszej sprawie nie było, gdyż informacja, której dotyczył wniosek była typową informacją o sprawach publicznych, czego zresztą organ nie kwestionował udzielając wnioskowanej informacji publicznej - powinien wezwać go do wyjaśnienia tych wątpliwości. Powyższe stanowisko organu nie mogło być wynikiem błędnego zastosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782), tj. art. 10 ust. 1, zgodnie z którym "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek", ani art. 13 ust. 1, według którego "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Powyższe przepisy odnoszą się do trybu udostępniania informacji publicznej i terminu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mają zatem charakter przepisów postępowania. Wskazany przez Sąd pierwszej instancji sposób postępowania przez organ z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie jest sprzeczny z treścią powyższych przepisów. Również przepis art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku" nie uzasadnia stanowiska, według którego brak wskazania przez wnioskodawcę sposobu i formy udzielenia informacji publicznej wyklucza możliwość udzielenia wnioskodawcy żądanych informacji. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, a udzielenie informacji publicznej stanowi wyraz realizacji przez organ publicznego prawa podmiotowego wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej, co następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest właśnie żądana informacja (por. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 108). Wobec powyższego treść art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odczytywać jako zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, co w przypadku niewskazania przez wnioskodawcę szczególnego sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, powinno być traktowane przez organ jako zobowiązanie do udzielenia odpowiedzi w sposób powszechnie przyjęty na reakcje organów na podania do niego składane, tj. w formie pisemnej, a ponad wszelką wątpliwość nie uzasadnia braku reakcji organu na złożony wniosek.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.