Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz skarżącego kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. M. M. zwrócił się do Urzędu Gminy D. z wnioskiem o udzielenie informacji odnośnie wykonawcy, jaki w okresie od 14 sierpnia 2015 roku do 30 września 2015 r. wykonywał wzdłuż ulicy L. i W. w Z. oraz dalej drogą polną do W. prace związane z położeniem światłowodu. Skarżący zaznaczył, iż celem jego pisma jest uzyskanie informacji na temat nazwy firmy prowadzącej te roboty oraz za jaki okres została przez nią uiszczona opłata za zajęcie pasa drogowego. Przedmiotowe pismo zostało złożone w formie elektronicznej za pośrednictwem portalu ePUAP w Urzędzie Gminy D. w dniu 16 listopada 2015 r.

W dniu 4 grudnia 2015 r. M. M. złożył (również za pośrednictwem portalu ePUAP) skargę na bezczynność Wójta Gminy D..

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż do dnia jej złożenia nie została mu udostępniona żadna z żądanych informacji, ani też nie została wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r, poz. 2058, z późn. zm., dalej zwana "ustawą o dostępnie do informacji publicznej"). W efekcie - zdaniem skarżącego - doszło do uchybienia 14-dniowemu terminowi, przewidzianemu w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, co uzasadnia wystąpienie przez niego ze skargą na bezczynność Wójta Gminy D.. Jednocześnie skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego uprawnienie do złożenia skargi na bezczynność nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy D. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi a także o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę strony Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swe stanowisko organ przyznał, że w dniu 16 listopada 2015 r. do Urzędu Gminy wpłynął złożony w formie elektronicznej wniosek skarżącego o udzielenie odpowiedzi na pytanie o podmiot realizujący prace związane z instalacją światłowodu oraz okres, za jaki miała zostać uiszczona opłata za zajęcie pasa drogowego. Wskazał jednak, iż udzielił już odpowiedzi na wymienione pytania, którą przesłał skarżącemu za pośrednictwem portalu ePUAP w dniu 8 grudnia 2015 r. oraz przesyłką poleconą w dniu 7 grudnia 2015 r. Jednocześnie zaznaczył, że organ nie otrzymał wniosku o uzyskanie przedmiotowej informacji złożonego w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie miał on żadnych podstaw by sądzić, że skarżący występuje z pytaniem w trybie tej właśnie ustawy.

Pismem z dnia 8 lutego 2016 r. skarżący ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na jego skargę. Podniósł, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie. Powyższe, w połączeniu z brzmieniem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, powinno skutkować zakwalifikowaniem jego pisma z dnia 16 listopada 2015 roku jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który - w świetle art. 13 ust. 1 powołanej ustawy - co do zasady powinien być rozpoznany bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w terminie 14 dni od jego złożenia. Skarżący przyznał, iż dnia 8 grudnia 2015 r. za pośrednictwem portalu ePUAP otrzymał już wnioskowaną informację i w związku z tym zmodyfikował żądanie skargi, wnosząc o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Występujący na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 t. skarżący podtrzymał skargę. Występujący na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1-4. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi wniosek skarżącego z dnia 16 listopada 2015 r. o udzielenie informacji nie został załatwiony przez Wójta Gminy D., co oznacza, że organ ten pozostawał w bezczynności.

W tym miejscu wskazać należy, że chybiona jest uzewnętrzniona w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, zmierzająca do podważenia charakteru złożonego przez M. M. pisma. Wnioskodawca nie miał bowiem obowiązku wskazania, że jego wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu uzewnętrznione w tym piśmie treści w sposób jednoznaczny pozwalają na odtworzenie, że intencją jego autora było właśnie uzyskanie określonej informacji o sprawach publicznych. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach w trybie określonych w tej ustawie. W tej sytuacji rzeczą Wójta Gminy D. było dokonanie interpretacji wniesionego pisma poprzez dokonanie subsumcji zawartych w nim treści pod normę wynikającą z tego przepisu prawa. Natomiast w sytuacji, gdy organ miałby jakiekolwiek wątpliwość co do intencji wnioskodawcy, to powinien on wezwać go do jej wyjaśnienia. Na gruncie niniejszej sprawy do chwili złożenia skargi organ nie przeprowadził żadnej z wzmiankowanych czynności, czym uchybił 14-dniowemu terminowi na rozpoznanie wniosku, przewidzianemu w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja została mu bowiem udostępniona dopiero w dniu 8 grudnia 2015 r., a więc - już po wniesieniu skargi.

Taka sytuacja procesowa skutkować musi stosownie do brzmienia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze aktualne brzmienie art. 149 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony we wcześniejszym orzecznictwie pogląd, iż użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. (obecnie w § 1a art. 149 P.p.s.a.) zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13, LEX nr 1299301).

W tej kwestii wskazać należy, iż za rażące naruszenie przepisów regulujących terminy rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.

Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się takiego rodzaju uchybienia. Bezsporne jest, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania. W tej kwestii zważyć bowiem należy, że żądana informacja została sporządzona i nadana do skarżącego za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 7 grudnia 2015 r. oraz równolegle doręczona mu w dniu 8 grudnia 2015 r. za pośrednictwem portalu ePUAP, podczas gdy przewidziany prawem termin upływał dla organu z dniem 30 listopada 2015 r. W efekcie zwłoka organu w udzieleniu informacji wynosiła jedynie 7 dni. Jakkolwiek błędna jest argumentacja Wójta, że wystosowane przez skarżącego pismo - z uwagi na jego nieprecyzyjność - nie mogło być przezeń zakwalifikowane jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, to okoliczność ta może jednak wpłynąć na ocenę stopnia zawinienia organu, a przez to rzutować na uznanie, czy przedmiotowe uchybienie miało charakter rażący. Bezspornym jest bowiem fakt, że wystosowane przez skarżącego pismo nie zawiera żadnej wzmianki o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ, do którego zostało ono skierowane zobligowany był dokonać jego interpretacji celem odtworzenia intencji jego autora, a następnie subsumcji wysłowionego w piśmie żądania pod odpowiednią normę prawną. Wszystkie te czynności wymagają niewątpliwie poświęcenia pewnej ilości czasu, co mogło znaleźć odzwierciedlenie w terminie rozpoznania pisma. Na wydłużenie czasu załatwienia sprawy miała też, zdaniem Sądu, wpływ okoliczność, iż będące przedmiotem niniejszej sprawy zapytanie zostało skierowane do organu w formie elektronicznej, za pośrednictwem portalu ePUAP. Trudno kwestionować, że w przypadku wniosków o udzielenie informacji publicznej (w odróżnieniu chociażby od składania rocznych zeznań podatkowych) jest to raczej niestandardowy sposób komunikowania się w relacji obywatela z organem. Owa nietypowość mogła mieć wpływ na obiektywne wydłużenie czasu rozpoznania wniosku skarżącego. Wydłużenie to było zresztą i tak stosunkowo nieznaczne, co legło u podstaw stwierdzenia, że wytknięte przez skarżącego uchybienie przepisom postępowania nie miało charakteru rażącego. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie jedynie znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy powoduje, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2014 r., II SAB/Kr 313/13, LEX nr 1498293).

Ubocznie zaznaczenia wymaga, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenie, lecz także uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć adresat wniosku do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 maja 2014 r., II SAB/Go 32/14, LEX nr 1486040). Jak wyżej wykazano, na gruncie sprawy niniejszej uchybienie terminom instrukcyjnym przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynikało z ukierunkowanego na naruszenie przepisów, umyślnego działania organu, lecz z błędnej merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 maja 2014 r., II SAB/Go 32/14, LEX nr 1486040). Jak wyżej wykazano, na gruncie sprawy niniejszej uchybienie terminom instrukcyjnym przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynikało z ukierunkowanego na naruszenie przepisów, umyślnego działania organu, lecz z błędnej wstępnej interpretacji wniosku skarżącego. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie II wyroku.

Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na uwadze art. 201 § 1 P.p.s.a., w myśl którego zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. odnosi się zaś do sytuacji, gdy organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę w całości lub w części do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na zasądzone koszty składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł.