Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 279/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 279/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 3 września 2013 r. A. P., współwłaściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w Jeleniej Górze, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...]ha, obręb ewidencyjny [...], oznaczonej w k.w. nr [...], wystąpił do Prezydenta Miasta Jelenia Góra z wnioskiem o zmianę wpisu w ewidencji dla wymienionej wyżej nieruchomości na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia 26 stycznia 2012 r. (sygn. akt I Ns 1281/10), którym dokonano podziału do korzystania nieruchomości, oraz opinii biegłego sądowego z dnia 10 sierpnia 2011 r., stanowiącej integralną część postanowienia.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta Jelenia Góra, działając w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwanej: "k.p.a."), umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu złożony wniosek, jak i samo żądanie strony są tożsame ze sprawą już rozstrzygniętą i zakończoną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 527/12).

Na skutek wniesionego przez A. P. odwołania, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 r., poz. 1287 ze zm. – zwanej dalej: "p.g.k."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu nie podzielono słuszności zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska co do ziszczenia się przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, stwierdzając, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, po szczegółowym zbadaniu sprawy, mając na uwadze § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 – zwanego dalej: "rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r."), powinien zakończyć postępowanie administracyjne wydając decyzję uwzględniającą żądanie strony albo odmawiającą wprowadzenia wnioskowanych przez stronę zmian.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta Jelenia Góra decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na zasadzie art. 22 ust. 1 p.g.k., § 47 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 104 § 1 k.p.a., odmówił wprowadzenia wnioskowanej przez A. P. zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Przywołując treść art. 20 p.g.k., organ uznał, że przedłożone dokumenty, które określają sposób podziału do korzystania z nieruchomości nie stanowią podstawy do zmiany danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków. Dokonanie takiego podziału oznacza bowiem określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej, który przysługuje każdemu ze współwłaścicieli, a zatem dotyczy wyłącznie wewnętrznego "zorganizowania" sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej i w żadnym razie nie oznacza zniesienia współwłasności. Nie skutkuje także wydzieleniem nowych działek o określonych granicach i powierzchni, które zgodnie z § 62 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. oblicza się na podstawie współrzędnych punktów, określających przebieg linii granicznych. W tym stanie rzeczy uznano, iż brak jest przesłanek do uwzględniania wniosku o zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem, A. P. wniósł odwołanie, w którym zarzucił wydanie błędnej decyzji i pominięcie współrzędnych działki nr [...] oznaczonej literami X i Y. W uzasadnieniu wskazał, że jako współuprawniony posiadacz samoistny określonej części działki o powierzchni [...]m² nie zgadza się z decyzją geodety miasta Jelenia Góra, gdyż są współrzędne, w oparciu o które można dokonać podziału działki.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uwagi na błąd pisarski zawarty w sentencji przedmiotowej decyzji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w trybie art. 113 § 1 k.p.a. dokonano jej sprostowania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze I Wydział Cywilny z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I Ns 1281/10 – na mocy którego dokonano podziału do korzystania nieruchomości w postaci działki gruntu nr [...], położonej w Jeleniej Górze przy ul. [...], przez wydzielenie i przyznanie do wyłącznego korzystania wnioskodawcom A. P., M. P., M. P. i P. P. części działki o powierzchni [...]m² pozostawiając ją we współ korzystaniu wnioskodawców i uczestników - nie stanowi podstawy do zmiany danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków, stanowiących rejestr publiczny tj. kataster nieruchomości. W ocenie organu przepisy art. 20 ust. 1 p.g.k. nie przewidują ujawnienia w rejestrze granic do korzystania z nieruchomości, będącej współwłasnością wielu osób. Umowa o podział do korzystania z nieruchomości, jaka określona została w postanowieniu Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze, przedstawia tymczasowe porozumienie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz sposób w jaki będą z niej korzystali. Dokonanie podziału do korzystania nieruchomości oznacza, że współwłaściciele korzystają z poszczególnych części przedmiotu na zasadzie wyłączności. Zawarcie tego typu umowy jest rozwiązaniem tymczasowym, a umowa ta nie oznacza zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Fakt zawarcia umowy podziału do korzystania nieruchomości potwierdzony w postanowieniu Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze nie oznacza nowego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono, że analiza zasadności stanowiska odmawiającego dokonania zmian w rejestrze była już oceniana w postępowaniu, które zostało zainicjowane skargą A. P., która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 527/12 została oddalona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. P. zakwestionował powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i nakazanie uwidocznienia w ewidencji gruntów nadanych procesowo praw rzeczowych z uwzględnieniem punktów granicznych określających przebieg linii granicznych część A, działka nr [...] o powierzchni [...]m². W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pominięto dowody z dokumentów i map geodezyjnych, a zatem pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Podał również, że w celu dokładniejszego wyjaśnienia stanu sprawy wyłącznie Sąd może fakty te uznać za przyznane. Zbiór map i dokumentów podlega obowiązkowi ewidencyjnemu, a nadane prawa rzeczowe podlegają włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z uwagi na brak określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, wniósł o jej odrzucenie; względnie o oddalenie skargi.

Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że brak było podstaw do odrzucenia skargi, nie zaistniała również konieczność kierowania do skarżącego wezwania do usunięcia braków formalnych skargi, w sytuacji gdy czyni ona zadość regulacji zawartej art. 57 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w kontekście jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej i prawa materialnego Sąd zwrócił uwagę, że wniosek A. P. dotyczący wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w zakresie przedmiotowej nieruchomości został złożony po raz kolejny. Zarówno organy administracyjne rozpoznawały w tym zakresie sprawę, jak też na skutek złożonej skargi wypowiadał się Sąd (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/We 527/12). Mając jednak na względzie, że w zakresie ewidencji gruntów złożenie wniosku inicjuje postępowanie administracyjne bez względu na to czy sprawa w podobnym czy nawet identycznym zakresie była już przez organy rozpoznawana, organ II instancji właściwie odniósł się na etapie odwoławczym do decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] listopada 2013 r. o umorzeniu postępowania, uchylając ją i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przywołując regulacje ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. określające tryb i zasady związane m.in. z dokonywaniem wpisów w operacie ewidencji gruntów Sąd pierwszej instancji uznał, że twierdzenia i argumentacja zamieszczona w wydanym uprzednio wyroku WSA z dnia 19 października 2012 r., ze względu na faktyczną tożsamość przedmiotu postępowania, stron, jak i organów administracyjnych, nie straciła na aktualności. Zaakcentowano, że organ administracyjny uprawniony jest do dokonania wpisu w ewidencji gruntów tylko i wyłącznie w granicach uprawnień jakie wskazują mu obowiązujące przepisy. Niemożliwym jest zatem wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów w oparciu o wniosek nie zawierający ustawowej postawy prawnej dopuszczającej jego pozytywne rozpatrzenie. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że organy badając sprawę odniosły się do wskazanych dokumentów, jednak fakt, że nie dokonały na ich podstawie wpisu, do czego zresztą nie miały podstaw, nie uzasadnia zarzutu ich pominięcia w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział ewidencjonowania tego rodzaju zdarzenia o charakterze cywilistycznym w rejestrze. Sąd nadmienił przy tym, że istnieją metody przewidziane prawem służące uregulowaniu stosunków na nieruchomości poza podziałem nieruchomości do użytkowania, jak chociażby zniesienie współwłasności, jednakże należy zainicjować stosowne postępowanie przed właściwym sądem czy organem w odpowiednim trybie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wywiódł A. P. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podniósł zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o wskazaną podstawę kasacyjną wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skarżący uznał za błędne stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż wyrok Sądu Rejonowego nie może stanowić podstawy do wpisu danych w ewidencji, albowiem podział nieruchomości wspólnej do korzystania nie stanowi zniesienia współwłasności. Co prawda podział quad usum nie ingeruje bezpośrednio w prawo własności, jednakże dokonuje prawnego podziału do korzystania z danej części gruntu wyłącznie przez określone osoby z gwarancją ochrony tego sposobu korzystania, jak przy posiadaniu i prawie wyłącznej własności. W ocenie strony art. 20 p.g.k. jest nieprecyzyjny, co rodzi wątpliwości interpretacyjne, a w ocenie skarżącego z pewnością nie nosi znamion katalogu zamkniętego, z którego została wyłączona możliwość zamieszczania informacji wynikających z zapadłego podziału quad usum. Skoro przywołany przepis nie określa dokładnego znaczenia wyrażenia "położenia" oraz "granicy" nieruchomości, to należałoby przyjąć, że dokonany podział do korzystania z nieruchomości ma znaczenie prawne i stanowi uzasadnioną podstawę do dokonania zmian w informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona.

Kluczowa kwestia, która wyłoniła się na tle rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy stanowiące podstawę żądania A. P. prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I Ns 1281/81 dokonujące podziału do korzystania nieruchomości w postaci gruntu nr [...] położonej w Jeleniej Górze przy ul. [...], może stanowić podstawę do zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W myśl ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm. - zwanej dalej: "p.g.k.") ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt. 8 p.g.k.). Nośnikiem wskazanych informacji jest zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.k. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.

Stosownie do treści art. 20 ust. 1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W myśl ust. 2 powołanego przepisu w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842 oraz z 2014 r. poz. 805); 5) wartość katastralną nieruchomości; 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego, ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, czyniły to przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 - zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r.").

Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (w rozumieniu art. 22 ust. 1 p.g.k.) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dane wykazywane w operacie ewidencyjnym zostały szczegółowo określone w § 10 i § 11 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Mają one charakter przedmiotowy (dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów, budynków i lokali) oraz podmiotowy (dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a w przypadku ich braku, dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają). Ich aktualizacja następuje zaś z urzędu lub na wniosek poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 w zw. z § 46 ust. 1 rozporządzenia). Prawodawca w § 12 rozporządzenia wskazał równocześnie jakiego rodzaju dokumenty mogą stanowić podstawę do uwidocznienia w ewidencji zmian praw osób do gruntów i budynków oraz zmian danych liczbowych i opisowych działek. W szczególności dokumentami takimi mogą być prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, a także inne akty normatywne. Organy ewidencyjne rejestrują zatem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać o prawach do gruntów oraz przebiegu granic.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. bowiem żądanie skarżącego nie zostało poparte wymaganym przez prawo dokumentem, który mogłyby uzasadniać dokonanie postulowanych w ewidencji zmian w zakresie powierzchni i granic nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] obręb ewidencyjny [...], oznaczonej w k.w. nr [...]. Podział nieruchomości do korzystania (quad usum), który został dokonany postanowieniem Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I Ns 1281/10 nie zniósł bowiem współwłasności i nie zmienił stosunków własnościowych, a wywołał jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej (T.A. Filipiak, Komentarz do art. 206 Kodeksu cywilnego, Lex). W wyniku dokonanego podziału współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy, uzyskali posiadanie zależne części rzeczy wspólnej. Nie przysługuje im również żadne prawo rzeczowe do wydzielonej części (E. Gniewek, Komentarz do art. 206 Kodeksu cywilnego, Lex). Zaakcentować również należy, że przewidziany w orzeczeniu Sądu sposób korzystania z rzeczy wspólnej nie jest definitywny, gdyż może z inicjatywy współwłaścicieli ulec zmianie w drodze umowy na skutek porozumienia współwłaścicieli bądź też na mocy orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie przepisów o zarządzie rzeczą wspólną, jeśli wystąpią nowe istotne przesłanki uzasadniające taką zmianę (postanowienie SN z dnia 12 listopada 1973 r., sygn. III CRN 188/73 (OSNCP 1974, z.11, poz. 183). Możliwe jest także zniesienie współwłasności, a zastosowany tymczasowy podział rzeczy wspólnej nie wiąże w toku późniejszego postępowania o zniesieniu współwłasności. Wbrew zatem odmiennym twierdzeniom skarżącego, wskazane postanowienie Sądu, kształtuje jedynie pewien stan faktyczny współposiadania rzeczy wspólnej między współwłaścicielami, który nie upoważnia organu do zmiany danych znajdujących się w operacie ewidencyjnym.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie zdołała podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.