Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Adam Lipiński (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D.P. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1 lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -

D. P. drogą elektroniczną zwrócił się do Prokuratora Generalnego o udostępnienie, jako informacji publicznej, wniosków Prokuratura Generalnego o skorzystanie z prawa łaski skierowanych do Prezydenta RP w 2015 roku, zaznaczając jednocześnie, iż odpowiedzi oczekuje drogą środków komunikacji elektronicznej.

W odpowiedzi na powyższe żądanie organ niezwłocznie poinformował zainteresowanego, iż treść jego żądania nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Nie stanowi ono także informacji o zasadach funkcjonowania organu jakim jest Prokurator Generalny. Zasady dotyczące wniosków Prokuratura Generalnego o skorzystanie z prawa łaski są bowiem abstrakcyjnymi regułami stosowanymi w indywidualnych przypadkach (w tym przypadku w sprawach z zakresu ułaskawienia), a wniosek o skorzystanie z prawa łaski jest konkretną czynnością procesową podjętą w indywidualnej sprawie. Prokurator na poparcie swojej argumentacji przywołał wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1948/14. Organ podał także liczbę takich wniosków skierowanych przez Prokuratora Generalnego do Prezydenta RP w 2015 roku.

D. P. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. W lakonicznym uzasadnieniu powołał się na zdanie odrębne do wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1948/14.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i nadmienił, że ocena konkretnego dokumentu procesowego pod kątem spełnienia przezeń wymogów informacji publicznej powinna być dokonywana w świetle procedury, w trakcie której dokument został wytworzony. Przepisy konkretnej procedury mogą zawierać regulacje odmawiające dokumentowi, nawet wytworzonemu przez organ władzy publicznej, cechy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulujących te kwestie.

Wnioski Prokuratora Generalnego wniesione w trybie art. 565 § 1 Kodeksu postępowania karnego nie posiadają samodzielnego bytu. Sporządzane są w ramach postępowania o ułaskawienie, a w związku z tym mają wyłącznie charakter procesowy i poza tym postępowaniem nie funkcjonują.

Organ odwołał się do treści przepisów zawartych w Rozdziale 59 Kpk, zwłaszcza do art. 560 § 1, art. 564 § 4, art. 565 § 1 oraz art. 139, art. 144 ust. 1, 2, 3 pkt 18 Konstytucji i stwierdził, iż przy zastosowaniu art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej analiza powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, że treść wniosków Prokuratora Generalnego o skorzystanie z prawa łaski skierowanych do Prezydenta RP nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlegającą udostępnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest chybiona.

Prokurator Generalny zasadnie odmówił udostępnienia skarżącemu, żądanej wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. informacji publicznej, albowiem udostępnienie przedmiotowej informacji nie podlega przepisom tej ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 1 ust. 2 mimo, iż wniosek o jej udostępnienie został skierowany do podmiotu zobowiązanego generalnie do udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 1 tej ustawy.

Analizując zakres przedmiotowy wniosku skarżącego, organ prawidłowo odwołał się w swojej argumentacji do wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1948/14. (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych wskazane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przedmiot objęty wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w sprawie rozpoznawanej przez NSA był nieco węższy – zainteresowany domagał się udostępnienia jedynie treści wniosków Prokuratora Generalnego o ułaskawienia składanych w trybie art. 565 § 1 Kpa i to odnoście trzech konkretnych postępowań – niż w niniejszej sprawie. D. P. wnosił o udostępnienie mu wszystkich wniosków skierowanych przez Prokuratora Generalnego o ułaskawienie do Prezydenta RP w 2015 roku, czyli zarówno wniosków kierowanych w trybie art. 565 § 1 Kpa, jak i w trybie art. 567 Kpa. Jednakże wskazany wyżej wyrok NSA, w uzasadnieniu odnosi się generalnie do wszystkich sytuacji wskazanych w Rozdziale 59 Kpk, w tym również do obu objętych niniejszym wnioskiem trybów, a zatem wyrok ten ma bezpośrednie zastosowanie do niniejszej sprawy.

Do określenia, od strony zasad warunkujących dostęp publiczny do przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartych w dokumentach procesowych, wytworzonych w ramach postępowań karnych wypowiedział się już wcześniej NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, wyłączając w tego typu sprawach stosowanie dostępu do informacji przewidzianej w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zasada ta ma bezpośrednie odniesienie do niniejszej sprawy, której przedmiotem są konkretne dokumenty wytworzone przez Prokuratora Generalnego, w ramach procedury ułaskawieniowej, określonej w Rozdziale 59 Kpk. Jakkolwiek organ w niniejszej sprawie nie odwołuje się wprost do tej uchwały, to jednakże sposób załatwienia wniosku D. P. z dnia [...] lipca 2015 r. pozostaje w zgodności z jej z treścią. W tym miejscu warto wskazać, iż uchwały NSA stanowią zasady prawne, do których musi stosować się orzecznictwo sądów administracyjnych.

Dyspozycja art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy, gdy przepisy innej ustawy określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2, dotyczy takiej sytuacji, gdy odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jaki i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłącza zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odrębny tryb i zasady dostępu muszą być określone w akcie o randze ustawy, a ponadto powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji (por. Mariusz Jabłoński, "Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym", PRESSCOM 2009 r., s. 30; wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11). To określenie odmiennych zasad dostępu oznaczać zaś może zarówno udostępnienie określonych informacji, jak i brak możliwości udostępnienia określonych informacji. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie.

Przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się zatem, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 478/11 oraz Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 28-29).

Wniosek skarżącego odnosi się do wskazanych przez niego kategorii dokumentów, wytworzonych w ramach Rozdziału 59 Kpk, to jest trybów postępowania ułaskawieniowego, prowadzonego w ramach polskiej procedury karnej.

Dostęp do akt sprawy w postępowaniu karnym regulują przepisy art. 156 Kpk. Dostępu tego nie można utożsamiać z dostępem do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Akta postępowania karnego są zbiorem różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (por. Hanna Knysiak-Molczyk "Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym", Warszawa 2011, s. 191). Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie normuje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 156 § 1 Kpk, w którym jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy sądowej", oraz art. 156 § 5a Kpk, w którym jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy" w toku postępowania przygotowawczego. Zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "udostępnieniem akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Jednocześnie nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie dostępu do akt sprawy przepisy art. 156 Kpk wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (patrz: uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13).

Odmienne zasady i tryb dostępu nie dotyczą, w przypadku art. 156 § 1 i 5a Kpk oraz Rozdziału 59 Kpk, dostępu do dokumentów urzędowych, sformułowanego w art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2662/12; wyrok NSA z dnia z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10; wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie powyżej cytowanego orzecznictwa NSA w tym zwłaszcza wskazanej wyżej uchwały NSA, stwierdzić należy, iż żądane przez skarżącego do udostępnienia mu, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioski Prokuratora Generalnego kierowane do Prezydenta RP w sprawach ułaskawieniowych (to jest zarówno w trybie art. 565 § 1 jak i trybie art. 567 Kpk), stanowią konkretne czynności procesowe, wytworzone jedynie na użytek tych konkretnych postępowań i w ramach tych postępowań. Wnioski te nie mają żadnej racji bytu, poza procedurą ułaskawieniową, przewidzianą w Kpk. Wnioski takie stanowią informację publiczną, jednakże dostęp - rozumiany tu szeroko, także jako zakaz dostępu, albo jako dostęp ograniczony - do tej informacji nie jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (art.1 ust. 2 ustawy).

Skoro wnioski takie są czynnością procesową uprawnionego organu, tu Prokuratora Generalnego, uczestniczącego w postępowaniu o ułaskawienie, konieczne jest rozważenie treści norm art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepisy te nawiązują do takiej postaci informacji publicznej, która jest tworzona w trakcie prowadzonych przez organy państwa postępowań w sprawach indywidualnych, czyli procedur załatwiania takich spraw.

Organy państwa, prowadząc postępowania w sprawach indywidualnych, wytwarzają nie tylko akty administracyjne (w postępowaniu administracyjnym), czy też wszelkie rozstrzygnięcia (w postępowaniu cywilnym, karnym). Wytwarzają także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, np. protokół z zeznań świadka, przesłuchania strony i wytwarzają także określone dokumenty inicjujące dane postępowania, czy też dokumenty niezbędne do wytworzenia na danym etapie konkretnego postępowania, które nie muszą być dokumentami kończącymi to postępowanie. Te konkretne dokumenty procesowe nie mieszczą się w kategorii ujętej w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji. Dlatego też wnioski Prokuratora Generalnego sporządzane w trybie karnej procedury ułaskawieniowej nie są informacją o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Nie jest także informacją o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Nie jest w ogóle informacją o zasadach funkcjonowania organu jakim jest Prokurator Generalny. Wioski te nie stanowią także ostatecznego sposobu załatwienia sprawy o ułaskawienie. Są one z pewnością istotnymi dokumentami w tego typu postępowaniach, ale nie posiadają takiego przymiotu jak np. wyroki sądów czy decyzje organów administracyjnych. Nie są rozstrzygnięciami. Wnioski Prokuratora Generalnego sporządzane w trybie przepisów Rozdziały 59 Kpk są jedynie konkretnymi czynnościami procesowymi, podjętymi w indywidualnych sprawach i to czynnościami, które nie rozstrzygają istoty danej sprawy.

Za takim rozumieniem tych wniosków przemawia także wykładnia celowościowa, skupiająca się na wyjaśnieniu, celu, któremu te wnioski służą (porównaj wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2948/12).

Nie bez znaczenia dla powyższego rozumowania, będzie miała okoliczność, iż samo postępowanie ułaskawieniowe, uregulowane w Rozdziale 59 Kpk, jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w tym dla samego podsądnego, a nadto, na etapie składania wniosków w tym trybie przez Prokuratora Generalnego, postępowanie to nie jest jeszcze ukończone. Zatem sama procedura karna wypowiada się tu w sposób bardzo zasadniczy, co do dostępu do takiej informacji.

Natomiast odnosząc się do treści skargi, stwierdzić należy, iż spełnia ona zasady wskazane w art. 57 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego należało ją rozpoznać merytorycznie.

Jednakże z jej lakonicznego uzasadnienia, nie sposób wywieść jakie konkretnie argumenty, w przywołanym przez skarżącego votum separatum, mają przemawiać za jej uwzględnieniem.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.