Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 841/15 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 841/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.P. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Skarżący D. P. drogą elektroniczną zwrócił się do Prokuratora Generalnego o udostępnienie jako informacji publicznej, wniosków Prokuratura Generalnego o skorzystanie z prawa łaski, skierowanych do Prezydenta RP w 2015 roku, zaznaczając jednocześnie, iż odpowiedzi oczekuje drogą środków komunikacji elektronicznej.

W odpowiedzi organ niezwłocznie poinformował skarżącego, iż treść jego żądania nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Nie stanowi ono także informacji o zasadach funkcjonowania organu jakim jest Prokurator Generalny. Zasady dotyczące wniosków Prokuratura Generalnego o skorzystanie z prawa łaski są bowiem abstrakcyjnymi regułami stosowanymi w indywidualnych przypadkach (w tym przypadku w sprawach z zakresu ułaskawienia), a wniosek o skorzystanie z prawa łaski jest konkretną czynnością procesową podjętą w indywidualnej sprawie. Organ podał także liczbę takich wniosków skierowanych przez Prokuratora Generalnego do Prezydenta RP w 2015 roku.

W skardze na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu powołał się na zdanie odrębne do wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Prokurator Generalny zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, albowiem udostępnienie przedmiotowej informacji nie podlega przepisom u.d.i.p. Sąd wskazał, że do określenia, od strony zasad warunkujących dostęp publiczny do przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartych w dokumentach procesowych, wytworzonych w ramach postępowań karnych wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, wyłączając w tego typu sprawach stosowanie dostępu do informacji przewidzianej w przepisach u.d.i.p. Zdaniem Sądu zasada ta ma bezpośrednie odniesienie do niniejszej sprawy, której przedmiotem są konkretne dokumenty wytworzone przez Prokuratora Generalnego, w ramach procedury ułaskawieniowęj, określonej w Rozdziale 59 k.p.k. Jakkolwiek organ w niniejszej sprawie nie odwołuje się wprost do tej uchwały, to jednakże sposób załatwienia wniosku pozostaje w zgodności z jej z treścią. Dyspozycja art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy, gdy przepisy innej ustawy określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2, dotyczy takiej sytuacji, gdy odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jaki i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłącza zasadność ich realizacji na podstawie u.d.i.p. Odrębny tryb i zasady dostępu muszą być określone w akcie o randze ustawy, a ponadto powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji. To określenie odmiennych zasad dostępu oznaczać zaś może zarówno udostępnienie określonych informacji, jak i brak możliwości udostępnienia określonych informacji. Nie tylko bowiem sama u.d.i.p. zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że dostęp do akt sprawy w postępowaniu karnym regulują przepisy art. 156 k.p.k. Dostępu tego nie można utożsamiać z dostępem do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Akta postępowania karnego są zbiorem różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przepis ten określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie normuje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 156 § 1 k.p.k., w którym jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy sądowej", oraz art. 156 § 5a k.p.k., w którym jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy" w toku postępowania przygotowawczego. Zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "udostępnieniem akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Jednocześnie nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W zakresie dostępu do akt sprawy przepisy art. 156 k.p.k. wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji żądane przez skarżącego do udostępnienia mu, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioski Prokuratora Generalnego kierowane do Prezydenta RP w sprawach ułaskawieniowych, stanowią konkretne czynności procesowe, wytworzone jedynie na użytek tych konkretnych postępowań i w ramach tych postępowań. Wnioski te nie mają żadnej racji bytu, poza procedurą ułaskawieniową, przewidzianą w k.p.k. Wnioski takie stanowią informację publiczną, jednakże dostęp do tej informacji nie jest regulowany przepisami u.d.i.p.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D. P. , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust 2 u.d.i.p. przez uznanie, że nie stosuje się tej ustawy do wniosków o ułaskawienie kierowanych do Prezydenta RP przez Prokuratora Generalnego (art. 565 § 1 i art. 567 k.p.k.).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W szczególności wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd w swoich rozważaniach w 80% procentach dosłownie przepisał rozważania NSA z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 1948/14, przy czym z tych samych argumentów wyciągnął skrajne odmienne wnioski.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w zakresie art. 1 ust 2 u.d.i.p. podziela zatem w całości stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14 i wniósł o przyjęcie go jako uzasadnienia zarzutu (podstawy kasacyjnej) niniejszej skargi kasacyjnej. Nie podziela natomiast rozważań i wniosków NSA zwartych w powołanym wyroku w zakresie art. 1 ust 1 u.d.i.p. W tym zakresie skarżący podziela w całości stanowisko przedstawione w zdaniu odrębnym do tego wyroku i na to stanowisko się powołuje, aby uniknąć sytuacji, że rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną NSA uzna że pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a zatem przyjąć należy, że ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji oparte na zgromadzonym w sprawie materiale nie budzą wątpliwości i są w sprawie bezsporne.

Przystępując do oceny sformułowanego zarzutu przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu. W szczególności trafnie Sąd ten zauważył, że żądane przez skarżącego do udostępnienia mu, w trybie przepisów u.d.i.p., wnioski Prokuratora Generalnego kierowane do Prezydenta RP w sprawach ułaskawieniowych, stanowią konkretne czynności procesowe, wytworzone jedynie na użytek tych konkretnych postępowań i w ramach tych postępowań. Wnioski te nie mają żadnej racji bytu, poza procedurą ułaskawieniową, przewidzianą w Kodeksie postępowania karnego. Wnioski takie stanowią informację publiczną, jednakże dostęp - rozumiany tu szeroko, także jako zakaz dostępu, albo jako dostęp ograniczony do tej informacji, nie jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (art.1 ust. 2 ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie rozpoznającym skargę kasacyjną w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14, nie podzielając przy tym stanowiska wyrażonego w zdaniu odrębnym do tego wyroku.

Przypomnieć zatem przyjdzie, że w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził analizę stosunku ustawy o dostępie do informacji publicznej do przepisów normujących zasady i tryb dostępu do informacji publicznej zawartych w Kodeksie postępowania karnego. Stwierdził, że art. 156 k.p.k. reguluje dostęp do akt sprawy. Dostępu tego nie można utożsamiać z dostępem do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie normuje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 156 § 1 k.p.k., w którym to przepisie jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy sądowej" oraz art. 156 § 5a k.p.k., w którym jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy" w toku postępowania przygotowawczego. Zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "udostępnieniem akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Jednocześnie nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W zakresie dostępu do akt sprawy przepisy art. 156 k.p.k. wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (patrz: uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13).

Wskazano też, że postępowanie o ułaskawienie ma charakter szczególny. Dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej. Nadto ma związek z prerogatywami Prezydenta. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem RP, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. Strony zainteresowane nie mają dostępu do opinii pozytywnych sądów (art. 564 § 4 k.p.k.). Wniosek Prokuratora Generalnego w trybie art. 565 § 1 k.p.k. jest zaś przedstawiany w sytuacji, gdy choćby jeden sąd wydał opinię pozytywną, a więc niedostępną dla osób wymienionych w art. 560 § 1 k.p.k. (samego skazanego, osoby uprawnionej do składania na jego korzyść środków odwoławczych, krewnych w linii prostej, przysposabiającego lub przysposobionego, rodzeństwa, małżonka i osoby pozostającej ze skazanym we wspólnym pożyciu). Ujawnienie treści wniosku mogłoby prowadzić do obejścia norm konstytucyjnych, o dyskrecjonalnej, należącej do prerogatyw, władzy Prezydenta, a także obejścia przepisów Rozdziału 59 Kodeksu postępowania karnego.

Postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do takich dokumentów procesowych należy wniosek Prokuratora Generalnego składany w trybie art. 565 § 1 k.p.k. Nie ma on zatem charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Niezależnie od powyższego zauważyć przyjdzie, że akta postępowania karnego, w tym omawiany wniosek o ułaskawienie, są zbiorem różnego rodzaju danych. Treść wniosku o ułaskawienie jest na tyle szeroka, że jego udostępnienie mogłoby prowadzić do ujawnienia danych wrażliwych dotyczących osoby fizycznej, a więc takich, do których dostęp z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i tak jest wyłączony.

Konkludując stwierdzić przyjdzie, że do treści wniosków o ułaskawienie kierowanych do Prezydenta RP przez Prokuratora Generalnego w trybie Kodeksu postępowania karnego, nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 184 p.p.s.a.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl