Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Rz 218/18 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu M. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego K. K. [...] zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 218/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta Powiatu M. zawiesił postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy kat. B nr [...]

nr druku [...], wydanego dnia [...] listopada 2004 r. przez Starostę M.,

w związku z przekroczeniem prędkości przez K. K., do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd w zakresie popełnienia przez kierowcę zarzucanego mu wykroczenia.

W wyniku rozpoznania zażalenia K. K., postanowieniem z dnia

[...] grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w sprawie niesporne jest, iż organ I instancji wszczął postępowanie wobec K. K. w związku

z otrzymanym od Komendanta Powiatowego Policji w D. zawiadomieniem

o kierowaniu przez niego pojazdem osobowym marki Volvo CX60 z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. K. K. odmówił przyjęcia mandatu karnego w związku z czym skierowano sprawę do Sądu Rejonowego w D.

Zdaniem Kolegium, kwestię istotną dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi rozstrzygnięcie zarzutu dotyczącego prawidłowego ustalenia,

czy składający zażalenie przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h,

co nastąpi w toczącym się postępowaniu karnym, tj. w postępowaniu o wykroczenie w związku z odmową przyjęcia mandatu. Zdaniem Kolegium ta kwestia stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a w tej sytuacji organ zawiesza postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. K. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sytuacji, gdy wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia nie było uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przedmiotowe "zagadnienie wstępne" nie ma charakteru prawnego lecz faktyczny, zagadnienie to "nie leży" poza właściwością organu prowadzącego postępowanie oraz nie istnieje żadna zależność między uprzednim rozstrzygnięciem "zagadnienia wstępnego" a merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.

Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo

o ruchu drogowym w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na faktycznym uznaniu, że podstawą zatrzymania prawa jazdy jest wyrok sądu powszechnego w sprawie

o wykroczenie drogowe, a nie informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę SKO w T. podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organów, że kwestią istotną dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy było rozstrzygnięcie zarzutu skarżącego dotyczącego prawidłowego ustalenia, czy przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h.

W sytuacji, gdy skarżący kwestionuje ustalenia policji co do popełnienia wykroczenia i nie przyjmuje mandatu karnego, właściwym do rozstrzygnięcia tych zarzutów jest prowadzący postępowanie sąd karny.

Zatem zawieszenie postepowania do czasu zakończenia postępowania

w sprawie o wykroczenie było prawidłowe. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem w takim przypadku od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro bowiem skarżący nie przyjął mandatu, a sprawa została skierowana do Sądu Rejonowego w D., kwestia przekroczenia prędkości była "otwarta". Oznacza to w konsekwencji, że wydanie

w takiej sytuacji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy byłoby "przedwczesne", a tym samym wadliwe. Organ administracji nie miał natomiast podstaw do wydania decyzji

w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy przed rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu sądowym.

W ocenie Sądu, zawieszenie postępowania było prawidłowe, zaś za takim działaniem organu przemawia wzgląd na ekonomikę i szybkość postępowania.

W razie bowiem wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, przy stwierdzeniu przez sąd powszechny, że przekroczenie dopuszczalnej prędkości nie nastąpiło, kierujący mógłby żądać wszczęcia postępowania wznowieniowego i dochodzić stosownego odszkodowania.

Strona skarżąca wniosła od wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r.

w zw. z art. 14 EKPCz i art. 6 EKPCz w zw. z art. 45 Konstytucji RP,

w zw. z art. 177 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r.

o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 102 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłącznie informacja z policji jest wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy, nawet w sytuacji, gdy pomiar prędkości jest oczywiście błędny,

a także nie był wzięty pod uwagę błąd pomiarowy ok 3 km/h, który występuje

- co potwierdza zarówno prawo metrologiczne, jak i instrukcja urządzenia,

a pomiar wynosił 101 km/h, więc sama informacja policji – jej ocena – wyznacza, że w sprawie nie doszło do przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h;

II. Przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącego w zakresie:

1) art. 135 ust. 1 pkt la lit a ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (P.r.d.) w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca

2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

2) art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 2 K.p.a.

w zw. z art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z § 19 Rozporządzenia Ministra Gospodarki

z dnia 17 lutego 2014 r., a także w zakresie art. 8a ust. 1 w zw. z art. 9a ustawy

z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach w zw. z § 5 ust. 1, § 23 ust. 1, § 24

ust. 2 pkt. 7 i 8 rozporządzenia w zw. z art. 9 Prawa o miarach oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepisy te są naruszone przez używanie zastosowanego urządzenia, bowiem "konstrukcja i wykonanie przyrządów nie zapewnia wskazania pojazdu,

którego prędkość jest kontrolowana", a identyfikacji dokonuje policjant.

Także art. 8a ust. 1 w zw. z art. 9a Prawa o miarach w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia jest naruszony poprzez brak uwzględnienia błędu pomiarowego jaki w przypadku prędkości do 100 km/h wynosi 3 km/h a powyżej 100 km/h wynosi 3%, poprzez wydanie postanowienia o zawieszeniu w sytuacji oczywistości treści istnienia przesłanki do umorzenia postępowania ze względu na charakterystykę techniczną miernika prędkości Ultralyte w zakresie konieczności uwzględnienia granic błędów pomiarowych, które dla tego typu urządzenia wynosi ok. 3%. Tym samym pomiar w tej sprawie

101 km/h może wskazywać, że doszło do jego zawyżenia przez samą charakterystykę pracy urządzenia. Doszło również do nieuwzględnienia faktu,

że miernik Ultralyte nie może być użytkowany poza kątem 5,74° co wynika

z decyzji zatwierdzenia typu nr ZT 71/2007, bowiem wtedy dochodzi do ślizgania promienia miernika prędkości i zafałszowania - podwyższenia prędkości

a pomiar prędkości był dokonany ze skrajnego pasa drogi, więc poza kątem dopuszczalnym prawnometrologicznie. Skarżący zaprzeczył policji,

aby przekroczył prędkość, a samo urządzenie nie identyfikuje pojazdu, którego prędkość jest mierzona, mimo takiego obowiązku wynikającego z § 5 ust. 1 rozporządzenia, z którego wynika, że to urządzenie ma zapewniać identyfikację, a nie obsługujący je policjant.

Naruszenia te miały, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, istotny wpływ na wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdyż obligowały Sąd do uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem sprawa powinna być umorzona.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie.

Odniesienie się do powołanych w skardze kasacyjnej jej podstaw wymaga w pierwszej kolejności wskazania istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji oceniał bowiem zgodność z prawem postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o wykroczenie polegające na przekroczeniu dozwolonej prędkości na terenie zabudowanym o ponad 50 km/h. Podstawą zawieszenia postępowania był wyłącznie przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji uznał za słuszny pogląd organów administracji zgodnie z którym rozstrzygniecie sprawy dotyczącej zatrzymania prawa jazdy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - kwestii wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie popełnienia przez skarżącego wykroczenia.

Zatem istota sprawy sprowadza się do oceny, czy występuje związek prejudycjalny pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy i rozstrzygnięciem w przedmiocie popełnienia wykroczenia przez kierowcę. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane były rozbieżne stanowiska co do powyższej kwestii. Jedno z nich uznawało, że wystarczająca dla zatrzymania prawa jazdy w drodze decyzji starosty jest stosowna informacja Policji, zaś drugie przyjmowało, że w sytuacji, gdy prowadzone jest przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie popełnienia wykroczenia polegającego na przekroczeniu dozwolonej prędkości w terenie zabudowanym to właśnie postępowanie wykroczeniowe powinno zakończyć się przed wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Żaden z tych nurtów w orzecznictwie nie dopuszczał natomiast kontroli działalności Policji przez weryfikację w postępowaniu administracyjnym urządzeń służących pomiarowi prędkości.

Powyższą niejednolitość orzecznictwa usunęła uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 3/18 zgodnie z którą podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. NSA stwierdził także, że prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami.

Stwierdzić należy w tym miejscu, że zarzuty skargi kasacyjnej, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. nie dotyczą przedstawionej wyżej istoty sprawy.

Zwłaszcza nietrafne były zarzuty dotyczące legalności używania zastosowanego przy kontroli prędkości przez Policję urządzenia, a co za tym idzie prawidłowości ustalenia prędkości prowadzonego przez skarżącego pojazdu. Oceny takiej organy administracji w ogóle nie dokonywały, rozważając jedynie, czy rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie wykroczeniowej było prejudykatem dla sprawy administracyjnej prowadzonej w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Stanowisko strony skarżącej sprowadza się do twierdzenia, że nie ma mowy o uznaniu postępowania wykroczeniowego za zagadnienie wstępne w odniesieniu do postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, gdyż to organ administracji powinien w ramach tego postepowania zweryfikować poprawność dokonanego pomiaru prędkości.

Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie można zgodzić się w świetle przywołanej powyżej uchwały, uznającej samą policyjną informację o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym za wystarczającą podstawę do zatrzymania prawa jazdy.

Jednakże pomimo wadliwego uzasadnienia, podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. należy uznać za usprawiedliwioną.

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 3/18 nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że rozstrzygnięcie w postępowaniu przed sądem powszechnym sprawy dotyczącej przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami.

Przeciwne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku oraz w postanowieniach organów administracji obydwu instancji narusza art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.

W tym stanie sprawy, uznając istotę sprawy za wystarczająco wyjaśnioną Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku, uchylając zarówno zaskarżony wyrok, jak i postanowienia organów administracji obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.