Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Dyrektor [....] Oddziału NFZ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2018 r. w zakresie punktów 3,4 i 5 postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi

W dniu 16 lipca 2018 r. M. H. zwrócił się do Dyrektor [....] Oddziału NFZ z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej następującej treści:

"Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej na tę skrzynkę ePUAP w zakresie danych pacjentów zamieszkałych na terenie gminy S. (leczonych na terenie gminy S. jak i poza terenem gminy S., np. w K.), takich jak:

1. Rok urodzenia (lub wieku) pacjenta.

2. Płeć.

3. Ulica (tam, gdzie są) w S. lub nazwa sołectwa, w którym pacjent mieszka.

4. Identyfikator pacjenta (liczbowy lub literowy).

5. Nazwa poradni, w której się leczy (o ile jedna) z tego można zrezygnować, ale jeśli możemy mieć, to miejmy.

6. Kod ICD choroby (kategoria 3-znakowa).

7. Data ostatecznego rozpoznania choroby (rok)".

W dalszej części wniosku wyszczególniono kody chorób pozostających w zainteresowaniu wnioskodawcy tj.: nowotwory, zapalenia spojówek, choroby niedokrwienne serca, w tym zawał, zespoły sercowo-płucne, w tym zator płucny, zatrzymanie krążenia, częstoskurcz napadowy, migotanie przedsionków, zaburzenia rytmu serca, krwotok mózgowy, zawał mózgu, udar mózgu i powikłania, choroby układu oddechowego, choroby tarczycy, zaburzenia okresowe i napadowe, czyli padaczka, migrena, niepłodność męska, poronienia nawykowe, niepłodność kobieca, poronienia, poród przedwczesny, powikłania okołoporodowe, niska/wysoka masa urodzeniowa płodu, zaburzenia oddechowe i sercowo-naczyniowe płodu, wady wrodzone, zniekształcenia i aberracje chromosomowe, wypadki, zatrucia przez narażenie na substancje szkodliwe, sarkoidoza, zaburzenia psychiczne i zaburzenia zachowania, choroby skóry, samouszkodzenia, próby samobójcze, przestępstwa.

W dniu 6 sierpnia 2018 r. M. H. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji określonych w punktach 3,4 i 5 wniosku, wskazując, że otrzymana w dniu 27 lipca 2018 r. odpowiedź była niepełna. Skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [....] Oddziału NFZ wniósł o umorzenie postępowania oraz oddalenie wniosku o nałożenie grzywny, a to z uwagi na fakt, że bezczynność organu wynikała z błędnej interpretacji wniosku skarżącego i nie miała miejsca z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Organ wyjaśnił, że w dniu 27 lipca 2018 roku przekazał przez ePUAP pismo wraz z posiadanymi informacjami w postaci tabeli (plik Excel). Tabela ta zawierała 100888 wierszy oraz kolumny o następującej treści: rok, rozpoznanie-kod, rozpoznanie-opis, wiek, osoba płeć-kod, płeć - opis, produkt kontraktowy - kod, produkt kontraktowy - nazwa, liczba pacjentów, zaś w pierwsze kolumnie znajdowała się liczba porządkowa. Tabela, w postaci takiej, w jakiej została przekazana skarżącemu przez ePUAP, została nagrana na płycie CD i dołączona do akt sprawy. Skarżący, także w ww. piśmie otrzymał informację, że organ nie posiada danych dotyczących aktualnej "ulicy miasta S. lub sołectwa, przy której pacjent mieszka". Dane te nie są gromadzone przez organ i na bieżąco aktualizowane, ponieważ pochodzą one z danych gromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Dane dotyczące ulicy, przy której mieszka pacjent nie są sprawozdawane do Funduszu przez podmioty lecznicze. Nie znajdują się one w rejestrze dotyczącym udzielonych świadczeń. Organ zatem nie mógł po pierwsze przekazać tych danych bez ich przetworzenia, a po wtóre określić je jako miejsce zamieszkania pacjenta, gdyż dane te są dynamiczne i nie podlegają ciągłej aktualizacji. Ponadto organ przekazał skarżącemu informacje o udzielonym produkcie kontraktowym - nazwa, które to nazwy wskazują poradnie, w których udzielono świadczenia np. określenie "świadczenia w zakresie chirurgii ogólnej", wskazuje, że udzielono ich w poradni chirurgii ogólnej.

Skarżący we wniosku nie sprecyzował, że nazwa poradni, ma być nazwą własną, w związku z powyższym organ udzielił informacji wskazując generalne nazwy poradni, wynikające z udzielonego produktu kontraktowego. Podobnie skarżący nie sprecyzował, w jaki sposób ma być nadany identyfikator pacjenta, stąd organ przekazał dane z użyciem liczb porządkowych pacjentów dla poszczególnych rozpoznań, dla pacjentów w określonym wieku.

Analizując natomiast treść skargi, organ doszedł do przekonania, że w odbiorze skarżącego mógł pozostawać w bezczynności. Organ mógł bowiem bardziej precyzyjnie wskazać w piśmie, że dane dotyczące ulicy zamieszkania pacjenta po pierwsze wymagają dużego przetworzenia, a po wtóre nie są danymi gromadzonymi i aktualizowanym przez organ, a przez inną instytucję (ZUS), zatem, nawet jeśli dane te zostaną przekazane (zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), po wykazaniu, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego), nie będą to być może aktualne dane dot. miejsca zamieszkania. Ponadto organ stwierdził, że mógł bardziej precyzyjnie wskazać nazwę poradni oraz określić identyfikator pacjenta, inaczej aniżeli poprzez nadanie liczby porządkowej dla poszczególnych rozpoznań, dla pacjentów w określonym wieku.

Stąd też organ uwzględnił skargę i w dniu 21 sierpnia 2018 r. przekazał skarżącemu przez ePUAP pismo z wezwaniem do wykazania szczególnego interesu publicznego w zakresie uzyskania informacji dotyczącej ulic, przy których mieszkają pacjenci, którym udzielono świadczeń opieki zdrowotnej oraz przekazał zmodyfikowane dane w pliku Excel, zawierające identyfikator poszczególnego pacjenta oraz nazwę poradni i świadczeniodawcy, w której świadczenie zostało udzielone (płyta cd z udostępnionymi ponownie danymi została dołączona do akt sprawy).

Powyższe uzasadnia umorzenie postępowania.

Bezczynność organu wynikała z błędnej interpretacji wniosku skarżącego i nie miała miejsca z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Organ podkreślił, że skarżący wnioskował o bardzo dużą skomplikowanych danych i dane te zostały mu przekazane w terminie ustawowym, bez zbędnej zwłoki. Natomiast po ich przekazaniu, skarżący nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń. Wiadomość o tym, że dane te, w jego ocenie nie są wystarczające, organ powziął dopiero w dniu wpływu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej zwanej "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Zaznaczyć należy, że do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności.

Wyjaśnić też należy, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.

Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a doprecyzowane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują; 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,- treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; 5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 2, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych.

Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty nie będące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji.

Tak szeroki zakres pojęcia informacji publicznej nie może jednak oznaczać, że wszystkie dane jakimi dysponuje podmiot publiczny, który realizuje przewidziane ustawą zadania publiczne będą mieścić się w tej kategorii. Żądane we wniosku informacje dotyczą danych szczególnie wrażliwych, związanych ze świadczeniami zdrowotnymi udzielanymi pacjentom. Z wniosku nie wynika, aby przedmiotem zainteresowania skarżącego były dane statystyczne, pozwalające na dokonanie uogólnień w zakresie realizacji zadań publicznych związanych z opieką zdrowotną. Wręcz przeciwnie, zestawienie żądanych informacji pozwala na uzyskanie wiedzy na temat podjętego leczenia konkretnych osób. Niepokój musi budzić niefrasobliwość organu, który w dniach 27 lipca 2018 r. i 21 sierpnia 2018 r. udzielił skarżącemu wszystkie informacje objęte wnioskiem - za wyjątkiem nazwy ulicy, czy sołectwa - bez dogłębnej analizy, czy świadczenie zdrowotne udzielone we wskazanych placówkach medycznych poszczególnym osobom na pewno odpowiada definicji informacji publicznej. Sąd nie podziela stanowiska organu, że wnioskowane dane w takim jednostkowym ujęciu mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje nie dotyczą spraw publicznych, są one związane z działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia, ale nie mają znaczenia w skali określonej w art. 1 ustawy. Informacje zawarte w odpowiedzi na pytania nie nawiązują bezpośrednio do sfery działalności publicznej wymienionej przykładowo w art. 6 ust. 1 ustawy. W szczególności żądane informacje nie dotyczą sposobu gospodarowania mieniem publicznym, sposobu funkcjonowania organu, danych publicznych, czy wytworzonych dokumentów urzędowych. Pozwalają natomiast na ustalenie opieki zdrowotnej świadczonej zindywidualizowanym osobom.

W świetle powyższego, w ocenie sądu, organ nie pozostawał w bezczynności odnośnie udostępnienia informacji publicznej, albowiem żądania udostępnienia danych dotyczących ulica (tam, gdzie są) w S. lub nazwa sołectwa, w którym pacjent mieszka, identyfikatora pacjenta (liczbowy lub literowy) oraz nazwy poradni, w której się leczy nie można uznać za informację publiczną.

W tej sytuacji uznać należy, że skarga na bezczynność była niedopuszczalna i jako taka na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Wobec uiszczenia wpisu Sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego kwoty 100zł – działając na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 2 postanowienia).