Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 257/09 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 257/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udostępnienia informacji w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia (...) kwietnia 2009 r., nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 1, art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Nr (...) Burmistrza Stronia Śląskiego z dnia (...) grudnia 2008 r. w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego udostępnienia informacji w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim z dnia (...) września 2008 r., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że pismem z dnia 30 września 2008 r. W. P. wystąpił o udostępnienie mu na płycie DVD zapisu dźwiękowego sesji Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim z dnia (...) września 2008 r.

Burmistrz Stronia Śląskiego decyzją Nr (...) z dnia (...) października 2008 r. postanowił odmówić udostępnienia W. P. informacji w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim z dnia (...) września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przepisy regulujące funkcjonowanie organów gminy nie przewidują obowiązku dokumentowania obrad organów kolegialnych gminy w postaci zapisów elektronicznych rejestrujących w pełni te obrady.

Od decyzji tej odwołanie wniósł W. P. . Jego zdaniem zapis dźwiękowy z obrad Rady Miejskiej Stronia Śląskiego jest informacją publiczną.

Decyzją Nr (...) z dnia (...) listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji, dochodząc do wniosku, że nie może udostępnić informacji publicznej w formie określonej we wniosku powinien, stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy, powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób i formie informacja może być niezwłocznie udostępniona. Następnie, jeżeli po upływie 14 dni od doręczenia powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób w nim wskazany, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej umorzyć, lub w przypadku zmiany wniosku, w drodze czynności materialno-technicznej, udostępnić żądaną informację.

Decyzją z (...) grudnia 2008 r. Burmistrz Stronia Śląskiego umorzył w oparciu o przepis art. 14 ust. 2 u.od.i.p. postępowanie w sprawie udzielenia W. P. informacji publicznej dotyczącej sesji Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim w dniu (...) września 2008 r. w formie zapisu dźwiękowego.

Od tej decyzji W. P. również złożył odwołanie wskazując, że żądana dokumentacja jest informacją publiczną bowiem stanowi materiał pomocniczy.

W decyzji z dnia (...) kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, w tym Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim stanowią informację publiczną. W myśl bowiem postanowień art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej są jawne i dostępne. Organ powinien zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie tego prawa. W miarę potrzeb zapewniają transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń tych organów. Analiza postanowień Statutu Gminy Stronie Śląskie zatwierdzonego uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej Stronią Śląskiego z dnia 31 marca 2008 r. (Dz.Urz. Woj. Dol. Nr 111, poz. 1295) wskazuje, że jedynym sposobem dokumentowania obrad sesji rady jest protokół, także pracownik Urzędu obsługujący posiedzenia rady, co wynika z pisma z dnia 13 listopada 2008 r., nigdy nie otrzymał polecenia utrwalenia przebiegu jakiejkolwiek sesji rady.

W tej sytuacji organ podniósł, iż przebieg posiedzenia Rady Miejskiej Stronia Śląskiego nie może być udostępniony w formie określonej we wniosku z dnia (...) września 2008 r., gdyż taki materiał nie został wytworzony. Nawet, gdyby uznać, że nagranie sesji z dnia (...) września 2008 r., wykonane przez pracownika z własnej inicjatywy i dla własnych potrzeb, jest informacją publiczną, to ze względu na jego skasowanie, niemożliwe jest jego udostępnienie.

Na przedmiotową decyzję W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stwierdzając, że nagranie dokonane przez pracownika jest informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie, powołując się na wcześniejszą argumentację.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż o obowiązku organu udostępnienia kaset (zapisu dźwiękowego) dokumentujących sesje rady można mówić tylko wtedy, gdy przyjęto taki sposób dokumentacji posiedzeń. Miarodajne w tym względzie są postanowienia statutu. Powyższe potwierdza treść art. 19 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której stanowi się, że organy władzy publicznej sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podany audiowizulany lub teleinformatyczny sposób dokumentowania sesji ma fakultatywny charakter i zależy od uznania rady, ponadto materiały audiowizulane lub teleinformatyczne dokumentujące przebieg sesji mogą zyskać walor informacji publicznej pod warunkiem, że zostały formalnie sporządzone przez organy władzy publicznej i wymóg ten będzie spełniony w wypadku, gdy statut przewiduje taki sposób dokumentowania posiedzeń rady. Z pisma Zastępcy Burmistrza Stronia Śląskiego z dnia 13 listopada wynika, że pracownik sporządzający protokół z sesji Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim nagrywa przebieg obrad z własnej inicjatywy, w celu usprawnienia i ułatwienia pracy przy sporządzaniu pisemnego protokołu. Żaden z przełożonych nie wydał mu polecenia nagrywania sesji rady. Powyższe oznacza, że przedmiotowe nagranie nie zostało formalnie sporządzone przez organ, zatem – jako takie – nie posiada waloru nośnika informacji publicznej. Walor taki posiada natomiast protokół sesji, który bez wątpienia jest dokumentem sporządzonym przez organ władzy publicznej, odpowiadającym formalnym i materialnym przesłankom jego prawidłowości.

Sąd pierwszej instancji podniósł ponadto, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji postąpił zgodnie z przepisem art. 14 ust. 2, gdyż pismem z dnia 2 grudnia 2008 r. powiadomił wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia informacji we wskazanej formie oraz wskazał sposób w jaki informacja może być udostępniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P. zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez wskazanie, iż zapis audio nie jest informacją publiczną,

– art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób i formie wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

– art. 10 ust. 2 i art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. i ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji w przypadku braku podstaw do jej wydania;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 145 § 1 w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem:

a) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego,

b) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie wszystkich dowodów w sprawie,

c) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewydanie decyzji w zaistniałym stanie faktycznym zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, iż w przedmiotowej sprawie Burmistrz Stronia Śląskiego ostatecznie w decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. umorzył postępowanie, ponieważ zdaniem Burmistrza skarżący nie złożył wymienionego wniosku zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy od dostępie do informacji publicznej. Jednakże od samego początku Burmistrz jako organ pierwszego stopnia, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazywały, iż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, jedynie materiału pomocniczego, co potwierdził ostatecznie w wyroku Sąd I instancji. Takie stanowisko stanowi naruszenie art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot ten był bowiem zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach niemożności udzielenia informacji we wskazanej przez niego formie oraz o formie i sposobie, w jakich informacja może zostać niezwłocznie udostępniona. Tymczasem w każdym piśmie Burmistrz Stronia Śląskiego oraz w decyzji SKO podniesione zostało, iż nagranie audio o jakie wnosił skarżący nie jest zdaniem obu podmiotów informacją publiczną. Tym samym w takim przypadku Burmistrz Stronia Śląskiego po wpłynięciu wniosku winien zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą powiadomić skarżącego, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, zwykłym pismem.

Skarżący podniósł, iż skoro żądał udostępnienia zapisu audio, jednak zgodnie z art. 14 ust. 2 jeżeli nie mógł być udostępniony na płycie dvd (wniosek skarżącego dnia 30 września 2009 r.), to Burmistrz winien poinformować w jaki inny sposób zostanie dana informacja udostępniona np. poprzez udostępnienie pliku z zapisem na innym nośniku.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż skoro nagranie obrad sesji Rady Miejskiej nie zostało formalnie sporządzone przez organ, to nie posiada waloru nośnika informacji publicznej. W art. 61 Konstytucji i w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje się żadne rozwiązanie wskazujące na nośnik informacji publicznej. Odwrotnie każda informacja dotycząca działania władzy (w tym zapis audio z sesji) jest informacją jawną i publiczną, niezależnie na jakim nośniku i w jakiej formie zostaje utrwalona. Następnie skarżący podniósł, iż nie można uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, iż tylko protokół z sesji obrad Rady Miejskiej posiada walor nośnika informacji publicznej zgodnie z zapisami statutu. Statut w żadnym wypadku nie może przesądzać, czy określona informacja publiczna jest taką, czy też nie. Przeciwnie w przepisach statutu nie mogą znajdować się żadne przepisy wpływające na treść prawa do informacji.

Zdaniem skarżącego jeżeli decyzje SKO i Burmistrza Stronia Śląskiego wydane zostały już po skasowaniu informacji publicznej w postaci zapisu audio, to nie miały oparcia w zebranym stanie fatycznym. Wydane zostały do nieistniejącej informacji publicznej, co stanowi naruszenie elementu przedmiotowego postępowania administracyjnego przez organ II stopnia. W przypadku braku informacji publicznej lub nie posiadania cechy informacji publicznej podmioty zobowiązane winny poinformować, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Jeżeli Burmistrz wydał decyzję do określonej w żądaniu informacji publicznej to istniała ona w chwili wydania decyzji, natomiast organ drugiego stopnia wydał decyzję, która potwierdziła, iż informacja publiczna (samo rozstrzygnięcie przesądziło, iż oba organy potwierdziły, iż jest to informacja publiczna) istnieje. Jeżeli nie istniała, to organ drugiego stopnia winien wydać decyzję umarzającą postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 §1 P.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył inne, niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisy. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), których w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy(art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie powołano obie podstawy z art. 174 P.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one niezasadne. Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. uzasadnia tym, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy i nie zostały zebrane wszystkie dowody m.in. dlatego, że nie zostało ustalone, czy nagranie zostało zniszczone. Tymczasem, jak wyjaśnił organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, nagranie, jako materiał pomocniczy do sporządzenia protokołu jest każdorazowo kasowany po sporządzeniu protokołu i nie podlega archiwizacji. Z pisma Burmistrza Stronie Śląskie z dnia 2 grudnia 2008 r. wynika, że protokół został sporządzony i znajduje się na wskazanej przez organ stronie internetowej, ponadto może być udostępniony na żądanie strony. W sytuacji, gdy organ we wspomnianym piśmie poinformował wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, stosując tryb określony w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to dla wyniku sprawy podnoszona przez skarżącego okoliczność nie miała znaczenia. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które autor skargi kasacyjnej wiąże z błędnym, jego zdaniem, wydaniem przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie. W skardze kasacyjnej wywodzi się, że skoro organ odwoławczy uznał, że nagranie z posiedzenia rady miejskiej nie jest informacją publiczną, to nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a odmowa udzielenia informacji powinna nastąpić w formie zwykłego pisma, organ odwoławczy nie mógł w tej sytuacji zastosować art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i umorzyć postępowania przed organem I instancji. Z prezentowanym przez skarżącego stanowiskiem nie można się zgodzić w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że informacja o przebiegu posiedzeń organów kolegialnych władzy publicznej, w tym Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim, jest informacją publiczną. Według uzasadnienia decyzji organu odwoławczego materiały audiowizualne lub teleinformatyczne z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej stanowią informację publiczną, ale w rozpoznawanej sprawie takie materiały nie zostały wytworzone. Zatem dywagacje autora skargi kasacyjnej dotyczące tej kwestii nie znajdują uzasadnienia w treści zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie jest uzasadniony. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez kasatora skutku, gdyż zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. Art. 145 § 1 P.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, naruszenia której z nich zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie zasługują na uwzględnienie. Wymaga podkreślenia, że nie powinno nasuwać wątpliwości, że informacja o przebiegu sesji rady miejskiej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacja publiczna jest to informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują, w zakresie swoich kompetencji, mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z zapisem art. 3 ust. 1 pkt 3 wymienionej powyżej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Takie też stanowisko prezentowały, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy natomiast sposobu udostępnienia informacji publicznej o przebiegu sesji Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim. Ustawodawca w art. 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będącego rozwinięciem prawa określonego w art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nałożył na kolegialne organy władzy publicznej obowiązek zapewnienia lokalowych i technicznych środków umożliwiających realizację prawa do informacji publicznej, a w miarę potrzeby zapewnienia audiowizualnej lub teleinformatycznej transmisji z posiedzeń organów. Istotne dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest odwołanie się do art. 19 wymienionej ustawy, który określa sposób udostępnienia informacji o przebiegu posiedzenia organów kolegialnych, o których mowa w art. 18 ustawy. Z brzmienia art. 19 ustawy wynika, że organ kolegialny ma obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołu lub stenogramu swoich obrad, chyba że sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Z przepisu tego wynika więc, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów. Wymaga też podkreślenia, że ani uchwała Rady Miejskiej Nr (...) z dnia (...) marca 2008 r. w sprawie Statutu Gminy Stronie Śląskie, ani będący załącznikiem do tej uchwały Regulamin obrad Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim nie przewidują rejestracji obrad w formie audiowizualnej, dźwiękowej i im podobnej. Posiedzenia Rady Miejskiej są natomiast utrwalone w protokole (§ 4.1, § 5.5, § 10.1 regulaminu obrad Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim). Statut Gminy Stronie Śląskie w § 45 stanowi, że dokumentem sesji Rady jest protokół i określa, co powinien zawierać protokół. Ponadto w ust. 2–6 § 45 Statutu zawarto dodatkowe regulacje dotyczące poprawek do protokołu, rejestru protokołów a także udostępniania protokołów sesji i uchwał Rady Miejskiej do wglądu. Organ odwoławczy i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że skoro zachodziły przeszkody w udostępnieniu informacji w formie określonej we wniosku, czyli w formie nagrania, to trafnie organ I instancji postąpił informując wnioskującego o udostępnienie nagrania o przeszkodach w realizacji jego wniosku i stosując tryb określony w art. 14 ust. 2 wymienionej na wstępie ustawy.

Nietrafny jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten wyraża zasadę prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, obejmujące dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie zasada ta nie została naruszona skoro wnioskujący o udzielenie informacji publicznej został pouczony o możliwości zapoznania się z protokołem z przebiegu posiedzenia Rady Miejskiej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.