Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 604/06 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2006 r., II SA/Wa 604/06 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, że uprawnienia mieszkaniowe policjantów regulują przepisy Rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 ze zm.). W art. 88 ust. 1 przyjęto ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Realizacja tego prawa może przybrać formę administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Natomiast art. 95 ust 2 ustawy, także zawarty w tym rozdziale, stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Nie można więc przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zaś policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać wymieniony w art. 92 ust. 1 równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Wykładnia systemowa pozwala na przyjęcie takiej interpretacji tego przepisu. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach o takim samym stanie faktycznym i prawnym, m.in. w wyroku z dnia 23 lipca 1999 r., w sprawie o sygn. akt I SA 866/98 ustalił, że "Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego współmałżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej".

Skargą kasacyjną złożoną przez Komendanta Głównego Policji zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2006 r., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez przyjęcie, że posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej, niż przysługujące mu normy zaludnienia powoduje powstanie po jego stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu, pomimo wyraźnego brzmienia tego przepisu.

Wskazując na powyższe wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi 2) ewentualnie o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz 3) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Z. S. w dacie wydawania rozstrzygnięć administracyjnych byt funkcjonariuszem w służbie stałej, zamieszkałym wraz z żoną i synem w lokalu mieszkalnym w K. o powierzchni mieszkalnej [...] m2, który uzyskał na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. Obecnie lokal ten pozostaje w dyspozycji organów Policji. Organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu wychodząc z założenia, iż posiada on lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby.

W swoim uzasadnieniu Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.07.1999 r., sygn. akt I SA 866/98 oraz wskazał, iż właściwą wykładnią art. 92 ust. l ustawy o Policji jest metoda interpretacji systemowej przez art. 95 tejże ustawy. Według Sądu nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zaś policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać wymieniony w art. 92 ust. 1 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej.

Zdaniem organu taka rozszerzająca wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest błędna. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż zastosowana metoda wykładni rozszerzającej nie powinna mieć zastosowania do świadczeń publicznych o naturze przywilejów, które mają charakter wyjątkowy i wymagają enumeratywnej specyfikacji. Treść art. 88 ust. 1 i treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest zróżnicowana pod względem semantycznym przez co nie można utożsamiać pojęć użytych przez ustawodawcę (prawo do lokalu mieszkalnego zgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, prawo do równoważnika za brak lokalu). O ile w przepisie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca wyraźnie zakwalifikował pojęcie lokalu mieszkalnego poprzez dodanie w dalszej części przepisu sformułowania o normach "zaludnienia", o tyle w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca użył tylko pojęcia "lokal mieszkalny" bez dalszego wskazania koniecznych jego cech, poprzez użycie takich określeń, jakich użył w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Według organu należy wyjść z założenia racjonalności działania ustawodawcy i przyjąć, że gdyby ustawodawca chciał związać określenie "lokalu mieszkalnego" użyte w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, z treścią nadaną mu w art. 88 ust. 1, to wówczas albo powtórzyłby w tym przepisie w sposób normatywny wyraźnie, związania pojęcia lokalu mieszkalnego z normami zaludnienia, bądź dokonałby odesłania np.: "...lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy...". Skoro ustawodawca tego nie uczynił, brak jest podstaw do przypisywaniu mu tego zamiaru i tym samym brak jest podstaw do dokonywania wykładni przepisu z uwzględnieniem tych elementów, których w tym przepisie nie ma. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, iż przesłanką wyłączającą prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest brak lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej co najmniej normom zaludnienia, gdyż z samej treści przepisu wynika, że przesłanką ujemną do przyznania takiego równoważnika jest już posiadanie lokalu mieszkalnego, a okoliczność dotycząca jego powierzchni poniżej norm zaludnienia nic jest objęta treścią tego przepisu.

Nadto należy zauważyć, iż dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 92 ust.1 i art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 powołanej ustawy jest niedopuszczalna z uwagi na odrębny charakter prawny instytucji prawa do lokalu i zastępczej formy jego realizacji (pomocy finansowej), a przejściowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Brak uprawnień do omawianego równoważnika nie pozbawia policjanta prawa do lokalu mieszkalnego (pomocy finansowej). Natomiast realizacja uprawnień do lokalu (pomocy finansowej) bądź braku tego prawa wyłącza możliwość przyznania spornego świadczenia.

Jednocześnie podniesiono, że argumentację organu w zakresie wykładni cyt. wyżej przepisów prawa podzielają inne składy Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – por. np. wyroki: z dnia 18.04.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1353/05, z dnia 14.04.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1667/05, z dnia 5.07.2006 r., sygn. akt II SA/Wa 715/06.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r., I OSK 1709/06 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: Czy policjantowi, któremu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) przyznano lokal mieszkalny, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, przysługuje określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli na skutek zdarzeń późniejszych, przyznany lokal mieszkalny przestał odpowiadać normom zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884)?

Po rozpoznaniu powyższego zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08 o następującej treści: "Policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.), z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzją Naczelnika

Wydziału Inwestycji i Remontów Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. przydzielono skarżącemu lokal mieszkalny, spełniający w dacie wydania decyzji wymagane normatywy powierzchni mieszkalnej. Jak również oczywistym jest, że w czasie złożenia przez niego wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, skarżący posiadał przydzielony z zasobów mieszkaniowych Policji lokal mieszkalny, który nie spełniał normatywów powierzchniowych dla 3 norm zaludnienia.

Zgodnie z art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą podjętą w konkretnej sprawie ma charakter indywidualny, ponieważ dotyczy tej właśnie sprawy, na tle której doszło do przedstawienia zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu NSA. Ponadto ma ono charakter bezwzględny, ponieważ nie można zastosować trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a., pozwalającego na odstąpienie od wyrażonego w niej stanowiska.

Z tych względów i biorąc pod uwagę fakt, że w sprawie nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.