Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., dalej: p.g.k.), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie udostępnienia zbiorów danych baz danych:

1. ewidencji gruntów i budynków (EGiB) – danych przedmiotowych oraz podmiotowych w zakresie ksiąg wieczystych i rodzajów właścicieli nieruchomości,

2. geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (GESUT)– pełnego zbioru,

3. obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracować kartograficznych w skalach 1:500-1:5000 (BDOT500) - pełnego zbioru,

z terenu powiatu poznańskiego dla obszaru określonego w plikach dxf stanowiących załącznik do wniosku, dla celów realizacji zadania publicznego polegającego na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. S.A. wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. o udostępnienie dla zdefiniowanego obszaru danych zgromadzonych w rejestrach publicznych: BDOT, EGiB i GESUT, na podstawie art. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm., dalej: u.z.z.w.) oraz art. 7 ust.l 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., dalej: u.s.g.). We wniosku określono dla każdego rejestru zakres żądanych danych.

Następnie, na skutek wezwania Starosty [...], A. S.A. uzupełnił wniosek żądając nieodpłatnego udostępnienia zgromadzonych w rejestrze publicznym danych, na potrzeby realizowania przez spółkę zadań publicznych.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] Starosta P. odmówił udostępnienia żądanych danych uznając, że w zakresie przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych podmiotem powołanym z mocy prawa do zaspokajania potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz urządzeń sanitarnych jest gmina.

Na skutek odwołania A. S.A. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: Inspektor Wojewódzki) decyzją z [...] stycznia 2018 r. uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta P. wspomnianą na wstępie decyzją z [...] lutego 2018 r. odmówił A. S.A. udostępnienia zbiorów danych baz danych EGiB, GESUT i BDOT500 z terenu powiatu poznańskiego. Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta na wstępie wskazał, że A. S.A. jako przedsiębiorstwo wodociągowe miał na podstawie art. 5 ust. 1-2 u.z.z.w. interes prawny w żądaniu udostępnienia zbiorów danych z rejestru publicznego. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 40a ust. 1 p.g.k. zasadą jest odpłatne udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.k. określa jednak, że nie pobiera się opłat za udostępnianie danych na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (dalej: u.i.d.p.r.z.p.). Organ przywołał art. 15 u.i.d.p.r.z.p. Następnie wskazał, że wziął również pod uwagę zapisy art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 marca 2001 r. o infrastrukturze informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1382 ze zm., dalej: u.i.i.p.), które umożliwiają dostęp do zbiorów i danych przestrzennych, przy czym przepis art. 12 ust. 1 u.i.i.p. określa, że nieodpłatny dostęp dotyczy wyłącznie usług w zakresie wyszukiwania i przeglądania. Starosta dalej stwierdził, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 827 ze zm., dalej: u.g.k.) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego m.in. w formie spółek prawa handlowego. A. S.A. przedstawił zaś zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych wydane przez wójtów i burmistrzów gmin: D. , M., K., L., S. , P., R. i przez Zarząd Związku Międzygminnego "P. " w M. G.. Nadto spółka przedstawiła swój statut wraz z listą akcjonariuszy. W świetle tego Starosta uznał, że spółka wykazała, że powierzono jej zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Odnosząc się do kwestii nieodpłatnego udostępnienia A. S.A. żądanych danych Starosta przywołał treść art. 40a ust. 1 i 2 p.g.k. Podał, że realizując zadania wynikające z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.i.i.p. udostępnił usługi sieciowe z baz danych ewidencji gruntów i budynków (EGiB) oraz geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (GESUT). Dodał, że dane te publikuje w ogólnodostępnym serwisie poznański.e-mapa.net, umożliwiając nieodpłatnie przeglądanie i wyszukiwanie obiektów. Zważywszy na kryterium niezbędności w uzyskaniu danych wynikające z art. 15 u.i.d.p.r.z.p. Starosta stwierdził, że dane udostępnione w usługach sieciowych oraz ww. serwisie powiatowym w pełni wyczerpują kryterium niezbędności dla wskazanego we wniosku zadania publicznego. Interes faktyczny polegający na wyjaśnianiu do jakich celów niezbędne są wnioskodawcy informacje w zakresie nr ksiąg wieczystych (pkt 1. wniosku), nie może być rozpatrywany w kontekście wymaganego przepisami wskazania zadania publicznego i podstawy prawnej realizacji decyzji. Żądanie w tym zakresie dalece wykracza poza kryterium niezbędności dla wyartykułowanego przez spółkę zadania publicznego. Co do żądania dotyczącego rodzajów właścicieli nieruchomości Starosta uznał, że dana dotyczy podmiotu, a nie przedmiotu ewidencyjnego i nie istnieje relacja wiążąca dane przedmiotowe (działki ewid., budynki) z pojedynczą daną jaką jest status podmiotu ewidencyjnego bez relacji z podmiotem. Starosta zaznaczył, że dane podmiotowe bazy danych EGiB nie są przedmiotem wniosku.

Z kolei co do klasyfikacji obiektów bazy danych obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5000 (BDOT 500) zawarta w § 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. poz. 2028) zawiera informacje o takich obiektach jak: sztuczny stok, alejka, uprawa sadownicza, fontanna, lecz dane zawarte w tej bazie nie są niezbędne dla realizacji wskazanego zadania publicznego.

Reasumując Starosta P. uznał, że brak jest podstaw do nieodpłatnego udostępnienia danych w żądanym trybie art. 40a ust. 2 p.g.k.

Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji A. S.A. podniósł, że dostęp do określonego zakresu danych bazy EGiB i GESUT poprzez wskazanie usługi sieciowe nie wyczerpuje potrzeb spółki w zakresie pozyskiwania informacji wynikowych, niezbędnych do podejmowania decyzji na etapie: opracowania koncepcji rozwoju sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, opracowania dokumentacji projektowej, realizacji inwestycji i eksploatacji istniejącej sieci. Informacje te stanowią wynik wielokryterialnych analiz przestrzennych realizowanych przez spółkę w systemach informatycznych klasy GIS, w oparciu o zaimportowane dane bazy EGiB, bazy GESUT oraz dane własne tj. dane z atrybutami opisowymi dotyczącymi składników majątku spółki. Dostęp zaś do wnioskowanych danych jest spółce niezbędny w podejmowaniu określonych zadań publicznych.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WWINGiK) przytoczył przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., art. 40a ust. 1 i 2 p.g.k., art. 9 i art. 12 u.i.i.p. oraz art. 15 u.d.p.r.z.p. Następnie stwierdził, że nie narusza przepisów prawa stanowisko organu I instancji, iż dane z baz EGiB i GESUT publikuje się w ogólnodostępnym serwisie poznański.e-mapa.net, umożliwiającym nieodpłatne przeglądanie i wyszukiwanie obiektów ww. baz danych. W ocenie organu odwoławczego Starosta słusznie uznał, że mając na uwadze kryterium niezbędności żądanych danych dla celów wskazanych we wniosku, dane udostępnione w usługach sieciowych oraz w serwisie powiatowym w pełni wyczerpują kryterium niezbędności dla wskazanego we wniosku zadania publicznego. Również dla realizacji przedmiotowego zadania publicznego nie są niezbędne: informacje w zakresie danych ewid. dot. działki ewid. t.j. pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki bonitacyjnej, wartość gruntu, informacje w zakresie danych ewid. dot. budynku t.j. stopień pewności ustalenia daty zakończenia budowy, materiał ścian zewnętrznych czy zakres przebudowy. Takie zaś dane zawiera rejestr publiczny EGiB. Nie są też niezbędne spółce dane zawarte w GESUT dotyczące źródeł określających sposób pozyskania informacji o geometrii obiektu. WWINGiK podzielił też pogląd Starosty, zgodnie z którym interes faktyczny polegający na wyjaśnianiu, do jakich celów niezbędne są wnioskodawcy informacja w zakresie nr ksiąg wieczystych (pkt 1. wniosku), nie może być rozpatrywany w kontekście wymaganego przepisami wskazania zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji. W tym zakresie wniosek rozpatrywać wyłącznie przez pryzmat zadania publicznego polegającego na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dlatego trafnie Starosta uznał, że żądanie udostępnienia nr ksiąg wieczystych wszystkich nieruchomości objętych zasięgiem wniosku (niezależnie od tego czy są czy nie wyposażone w sieć wodociągową i sieć kanalizacyjną) znacząco wykracza poza kryterium niezbędności dla zadania publicznego określonego we wniosku spółki.

Wojewódzki Inspektor zgodził się też z twierdzeniem organu I instancji, iż żądanie dotyczące danych co do rodzajów właścicieli nieruchomości jest o tyle niezasadne, że dane te dotyczą podmiotu ewidencyjnego, a nie przedmiotu, a nie istnieje relacja wiążąca dane przedmiotowe (działki ewid., budynki) z pojedynczą daną jaką jest status podmiotu ewidencyjnego bez relacji z podmiotem. WWINGiK zgodził się z argumentacją Starosty odnośnie informacji o klasyfikacji obiektów BDOT 500 uznając, że nie spełniają kryterium niezbędności dla realizowanych przez spółkę zadań publicznych.

A. S.A. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WWINGiK zażądał jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca spółka zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b p.g.k. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.i.d.p.r.z.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia danych objętych wnioskiem spółki.

W motywach skargi podniesiono, że art. 15 u.i.d.p.r.z.p. upoważnia A. S.A. jako podmiot realizujący zadania publiczne do nieodpłatnego pozyskania danych określonych we wniosku we wszystkich wymienionych w art. 9 u.i.i.p. formach udostępniania danych, w tym też w formie pobierania kopii zbiorów. Wskazano, że dostęp do określonego zakresu danych bazy EGiB i GESUT poprzez wskazane usługi sieciowe nie wyczerpuje potrzeb spółki w zakresie pozyskiwania informacji wynikowych, niezbędnych do podejmowania decyzji na etapie: opracowywania koncepcji rozwoju sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, opracowywania dokumentacji projektowej, realizacji inwestycji oraz eksploatacji istniejącej sieci. Wyjaśniono, że przedmiotowe informacje stanowią wynik wielokryterialnych analiz przestrzennych realizowanych przez spółkę w systemach informatycznych klasy GIS w oparciu o dane pozyskiwane z rejestrów publicznych (m.in. EGiB i GESUT) oraz dane własne tj. dane bazy GIS budowanej przez spółkę (wytworzone w spółce obiekty wektorowe wraz z atrybutami opisowymi dot. składników majątku spółki). Skarżąca wskazała, że dostęp do wnioskowanych danych jest niezbędny w podejmowaniu określonych działań z zakresu zadań publicznych przedsiębiorstwa wodociągowego.

Skarżąca wyjaśniła, że na etapie opracowania koncepcji rozwoju sieci wodociągowych i kanalizacyjnych dokonywane są m.in. analizy dot. selekcji działek ewid., na których planowane jest umiejscowienie sieci, z uwzględnieniem informacji o rodzaju właścicieli działek, nr ksiąg wieczystych, co umożliwia późniejsze realizowanie inwestycji. Nadto sporządzane są m.in. analizy dot. wykrywania kolizji planowanych przebiegów sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej z innymi sieciami uzbrojenia podziemnego, a wyniki tych analiz pozwalają na podjęcie lepszego rozwiązania co do przebiegu sieci, co wiąże się nie tylko z oceną danych topograficznych, ale i aspektów formalno-prawnych i ekonomicznych. Z kolei na etapie opracowania dokumentacji projektowej analiza dot. selekcji działek, na których spółka planuje sieci wodociągowe lub kanalizacyjne, z uwzględnienie informacji o właścicielach działek oraz nr KW, pozwala na ustalenie właścicieli gruntów, co jest konieczne dla zaplanowania odpowiednich działań realizowanych na etapie wykonania inwestycji (przygotowanie niezbędnej dokumentacji). Na etapie zaś realizacji inwestycji (pozwolenia na budowę) analiza dot. selekcji działek objętych inwestycją (z uwzględnieniem informacji o rodzaju właścicieli i nr KW) pozwala spółce na weryfikację zgodności informacji uzyskanych od projektantów od właścicieli nieruchomości wyrażających zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Na ostatnim etapie prac eksploatacyjnych ww. analiza działek pozwala na szybką ocenę sytuacji i podjęcie odpowiednich działań, zwłaszcza w przypadku wystąpienia awarii sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Dalej A. S.A. wskazał, że udostępnienie nr KW jedynie dla nieruchomości, które są wyposażone w sieć wod.-kan. nie jest wystarczające z uwagi na potrzebę wykorzystywania przez spółkę danych o nr KW również dla nieruchomości, które nie są wyposażone w sieć tj. na etapie opracowania koncepcji rozwoju sieci, opracowania dokumentacji projektowej oraz realizacji inwestycji. W związku z tym stan wyposażenia nieruchomości gruntowej w sieci lub inne urządzenia wod.-kan. Nie może być rozpatrywany jako kryterium rozstrzygające o tym, czy dane o nr KW są niezbędne dla zadania publicznego realizowanego przez gestora sieci. Ocena ta należy do przedsiębiorstwa wod.-kan. jako podmiotu realizującego także rozbudowę sieci, a nie do organów obu instancji, które nie zostały wyposażone w kompetencje z zakresu zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków.

Spółka podniosła też, że w pkt 3 wniosku z 28 grudnia 2016 r. zażądała danych podmiotowych wykazanych w bazie EGiB. W związku z tym niezrozumiałe są wyjaśnienia organów, że dane podmiotowe tej bazy nie są przedmiotem wniosku.

Skarżąca podtrzymała też stanowisko, że dane zawarte w bazie danych BDOT 500 spełniają kryterium niezbędności dla realizacji wskazanego we wniosku zadania publicznego. Dane te przedstawiają lokalizację przestrzenną obiektów topograficznych oraz ich charakterystykę i są niezbędne do analiz przestrzennych realizowanych w systemach informatycznych klasy GIS w spółce. Wyniki tych analiz pozwalają na przyjęcie lepszego, bardziej realnego ustalenia przebiegu programowanej lub istniejącej sieci wod.-kan. Zdaniem spółki organy administracji geodezyjno-kartograficznej w sposób nieuzasadniony weszły w kompetencje gestora z zakresu zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków. Nie są one uprawnione do oceny kryterium niezbędności żądanych danych dla realizacji zadania publicznego z tego zakresu.

W odpowiedzi Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna, aczkolwiek z powodów innych aniżeli stwierdziły to organy orzekające obu instancji.

Przedmiotem skargi A. S.A. wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WWINGiK) z [...] maja 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. o odmowie bezpłatnego udostępnienia A. S.A. zbiorów danych baz danych:

1. ewidencji gruntów i budynków (EGiB) – danych przedmiotowych oraz podmiotowych w zakresie ksiąg wieczystych i rodzajów właścicieli nieruchomości,

2. geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (GESUT)– pełnego zbioru,

3. obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracować kartograficznych w skalach 1:500-1:5000 (BDOT500) - pełnego zbioru,

z terenu powiatu poznańskiego dla obszaru określonego w plikach dxf stanowiących załącznik do wniosku, dla celów realizacji zadania publicznego polegającego na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) Prawa geodezyjnego i kartograficznego (p.g.k.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (u.i.d.p.r.z.p.), których to naruszenie zarzuciła w skardze organom spółka A..

Zważyć należy, co słusznie podkreśliły organy orzekające w uzasadnieniach swych decyzji, że regułą wynikającą z art. 40a ust. 1 p.g.k. jest, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Wyjątki od tej zasady ustanawia przepis art. 40a ust. 2 p.g.k. Stanowi on, że nie pobiera się opłaty za:

1) udostępnianie zbiorów danych:

a) państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju,

b) państwowego rejestru nazw geograficznych,

c) zawartych w bazie danych obiektów ogólnogeograficznych,

d) dotyczących numerycznego modelu terenu o interwale siatki co najmniej 100 m;

2) udostępnianie w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego:

a) w celu edukacyjnym:

- jednostkom organizacyjnym wchodzącym w skład systemu oświaty, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 i 949),

- uczelniom, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842, z późn. zm.),

- podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 60 i 573),

b) w celu prowadzenia badań naukowych oraz prac rozwojowych:

- jednostkom naukowym, o których mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2016 r. poz. 2045, z późn. zm.),

- podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

c) w celu realizacji ustawowych zadań w zakresie ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego - służbom specjalnym w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1897, 1948 i 1955 oraz z 2017 r. poz. 60, 768 i 1321);

3) udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace;

4) udostępnianie danych na podstawie:

a) art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej,

b) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne;

5) pierwsze udostępnienie podmiotowi władającemu siecią uzbrojenia terenu zbiorów danych powiatowej bazy GESUT, dotyczących sieci uzbrojenia terenu znajdującej się we władaniu tego podmiotu, po otrzymaniu przez starostę od tego podmiotu opinii, o której mowa w art. 28e ust. 1 pkt 1.

Aquanet S.A. zwrócił się w trybie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.k. o nieodpłatne udostępnienie w postaci elektronicznej wskazanych powyżej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie art. 15 u.i.d.p.r.z.p. Ten ostatni przepis określa, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.

W tym miejscu należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Starosta P. jest podmiotem prowadzącym rejestr publiczny w postaci baz danych ewidencji gruntów i budynków (EGiB), geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (GESUT) oraz bazy danych obiektów topograficznych (BDOT 500). Bezsporne również jest, że A. S.A. jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które w tym zakresie realizuje – jak wskazano we wniosku - zadania publiczne przynależne gminom, a określone w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jako sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych.

Okolicznością sporną w niniejszej sprawie stało się zaś zagadnienie, czy przedstawione przez skarżącą spółkę żądanie udostępnienia zbioru danych baz: EGiB, GESUT i BDOT 500 jest niezbędne dla realizacji tych zadań.

Sąd pragnie zwrócić uwagę, że u zarania niniejszej sprawy pojawił się problem prawny, który następnie – po wezwaniu z [...] stycznia 2017 r. - organ I instancji zbagatelizował, czy dopuszczalne było nieodpłatne udostępnienie zbioru danych ww. baz w sposób abstrakcyjny i bezterminowo tj. niezależnie od realizacji konkretnej inwestycji zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Sąd raz jeszcze pragnie powrócić do treści art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Ów przepis dopuszcza – jako wyjątek od zasady określonej w art. 40a ust. 1 p.g.k. – nieodpłatny dostęp do danych w zgormadzonym rejestrze publicznym podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, ale tylko w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Owo pojęcie "niezbędności do realizacji zadań publicznych" jakim ustawodawca posłużył się w powołanym przepisie stało się już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przedmiotem wykładni. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 692/17 (dostępny j.w.), w którym stwierdzono, że dokonując wykładni tego pojęcia nie można abstrahować od uzasadnienia projektu ustawy o informatyzacji, gdzie za ważny aspekt informatyzacji państwa uznano poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych, ponieważ mimo faktu, że tworzenie i utrzymywanie tych rejestrów jest kosztowne, to dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane jedynie do realizacji zadań przypisanych danemu organowi rejestrowemu. W pracach nad ustawą podnoszono, że dotychczas organ przedkładający projekt rządowy obejmujący nowe zadanie publiczne, za którego realizację miał być odpowiedzialny, proponował utworzenie i prowadzenie dla własnych potrzeb raczej nowego i samodzielnego rejestru wyspecjalizowanego, zamiast korzystać z rejestrów już istniejących. Postępowanie takie prowadziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów częściowo się dublujących. Zakładano, że remedium na tę praktykę ustrojową stanowić będzie nałożenie na każdy podmiot, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, obowiązku zapewnienia wszystkim innym podmiotom, które realizują zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie umowy, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. W ten sposób zamierzano upowszechnić znane już z kilku podstawowych rejestrów centralnych (np. PESEL) rozwiązanie polegające na terytorialnym rozproszeniu miejsc pozyskiwania i udostępniania danych, przy jednoczesnym funkcjonowaniu rejestru centralnego. Wskazując, że takie rozwiązanie było dotąd każdorazowo regulowane w ustawie, przyjęto, iż ten sposób zorganizowania rejestrów będzie możliwy na podstawie późniejszej normy ogólnej - obowiązującej w odniesieniu do wszystkich rejestrów publicznych. Miało to pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczyć liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększyć ich wiarygodność (dane źródłowe) (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF; http://www.sejm.gov.pl).

W kontekście tak określonych celów ustawy określenie "niezbędne" użyte w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych. Inaczej rzecz ujmując pojęcie "niezbędność" w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. winna być wykładana jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku. Nie stanowi zaś podstawy dla odmowy nieodpłatnego udostępnienia posiadanych danych stwierdzenie, że wnioskujący podmiot publiczny, względnie realizujący zadania publiczne może uzyskać przedmiotowe dane w inny sposób i we własnym zakresie. Prowadziłoby to bowiem do nieakceptowalnej tak z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy, jak i celów jakich osiągnięciu służyć miała przedmiotowa ustawa o informatyzacji, gdy organ władzy publicznej ponosiłby zbędny wysiłek ekonomiczny i organizacyjny dla uzyskania przetworzonych danych zgromadzonych już i zewidencjonowanych w rejestrze publicznym prowadzonym przez inny organ.

Należy jednocześnie zauważyć, że prawodawca nakazał, by podmiot wnioskujący o udostępnienie danych ze zbioru bazy danych nie tylko określił rejestr, w którym są zgromadzone dane, które mają być udostępnione, lecz również aby wskazał zadanie publiczne i podstawę prawną jego realizacji, które wymaga udostępnienia tych danych oraz oznaczył zakres żądanych danych i sposób ich udostępnienia, a także wskazał okres udostępnienia. Stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz 29 ze zm., dalej: rozporządzenie) wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze zawiera:

1) nazwę podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze i adres jego siedziby;

2) nazwę podmiotu, do którego wniosek jest skierowany;

3) określenie rejestru, w którym są zgromadzone dane, które mają być udostępnione;

4) wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych;

5) oznaczenie zakresu żądanych danych i sposobu ich udostępniania;

6) wskazanie okresu udostępniania danych;

7) zobowiązanie podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze do ich wykorzystania wyłącznie do realizacji zadania publicznego, o którym mowa w pkt 4;

8) oświadczenie o spełnianiu przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze warunków zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do tych danych;

9) własnoręczny podpis albo kwalifikowany podpis elektroniczny osoby reprezentującej podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze.

Dodać należy, że załącznik do rozporządzenia określa wzór wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie z treści art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 ww. rozporządzenia wynika, że dany podmiot występując z wnioskiem o nieodpłatne udostępnienie danych w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinien we wniosku wskazać konkretne zadanie publiczne, dla realizacji którego owe udostępnienie zbioru danych jest mu niezbędne, oznaczyć zakres żądanych danych i sposób ich udostępnienia, a także wskazać okres udostępnienia. Oznacza to, że każdorazowo występując z wnioskiem dany podmiot winien sprecyzować, dla realizacji jakiego zadania publicznego wnioskowane dane są mu niezbędne w określonym czasie.

W niniejszej sprawie spółka A. S.A. we wniosku z [...] grudnia 2016 r., uzupełnionym [...] stycznia 2017 r. nie określiła, dla realizacji jakiego konkretnego zadania publicznego niezbędne jest jej jako podmiotowi realizującemu zadania publiczne (powierzone przez gminy) udostępnienie zbioru żądanych danych. Skarżąca ograniczyła się do abstrakcyjnego podania, że zadania te polegają na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Równocześnie spółka jako podstawę prawną żądania wymaganą na podstawie § 2 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia podała przepisy art. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Spółka nie określiła też w jakim okresie niezbędne jest udostępnienie jej żądanego zbioru danych, podając, że wnosi o bezterminowy dostęp.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że Starosta P. w wezwaniu z [...] stycznia 2017 r. prawidłowo nakazał wnioskodawcy wskazać zadanie publiczne (nazwać i określić), a nie tylko powołać podstawę prawną realizacji zadania. W odpowiedzi zaś skarżąca ogólnie podała, że zadaniem tym jest – zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Sąd pragnie wyjaśnić, że sprawa nieodpłatnego udostępnienia danych na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.k. w zw. z art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. ma – jak każda sprawa administracyjna - charakter indywidualny i konkretny. Jej istotą jest udostępnienie indywidualnie określonemu podmiotowi publicznemu lub podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatnego dostępu do konkretnie określonych danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji konkretnych zadań. W związku z powyższym we wniosku o nieodpłatne udostępnienie zbioru danych indywidualnie określony podmiot (wnioskodawca) winien tak określić zadanie publiczne i niezbędne do jego realizacji zbiory danych, by dać możliwość organowi administracji geodezyjno-kartograficznej konkretyzacji norm prawnym generalnych i abstrakcyjnych zawartych w ww. przepisach.

Tymczasem spółka A. swym wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. (uzupełnionym [...] stycznia 2017 r.) zmierzała do uzyskania in abstracto quod infinitum (abstrakcyjnie i bezterminowo) dostępu do żądanych zbiorów danych. W rzeczywistości intencją wnioskodawcy było uzyskanie w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.k. w zw. z art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p., nieograniczonego czasowo (bezterminowo) i abstrakcyjnie dostępu do zbiorów danych baz danych:

1. ewidencji gruntów i budynków (EGiB) – danych przedmiotowych oraz podmiotowych w zakresie ksiąg wieczystych i rodzajów właścicieli nieruchomości,

2. geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (GESUT)– pełnego zbioru,

3. obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracować kartograficznych w skalach 1:500-1:5000 (BDOT500) - pełnego zbioru,

z terenu powiatu poznańskiego dla całego obszaru określonego w plikach dxf stanowiących załącznik do wniosku, i to abstrakcyjnie dla realizacji wszelkich zadań publicznych polegających na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Spółka nie wystąpiła zatem - jak powinna - przy okazji konkretnej realizowanej inwestycji w zakresie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej z wnioskiem o udostępnienie określonego zbioru danych baz danych niezbędnych do realizacji tego zadania, lecz wystąpiła jednym wnioskiem abstrakcyjnie, na przyszłość o stały nieodpłatny dostęp do określonych danych (bazy danych EGiB, GESUT i BDTO 500). W ocenie Sądu tak sformułowana przez skarżącą treść wniosku już z samej swej natury abstrakcyjnego określenia żądania musiała się spotkać z odmową. W żadnym bowiem razie przez fakt abstrakcyjnej, potencjalnej niezbędności korzystania z określonych we wniosku zbioru danych bazy danych, spółka nie wykazała ziszczenia się przesłanek określonych w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy prawidłowo odmówiły spółce A. S.A. udostępnienia żądanych danych z rejestrów publicznych. W kontekście zaś abstrakcyjnego określenia zadań publicznych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzonych przez spółkę sądowej kontroli uchylają się zarzuty skargi odnoszące się do niezbędności żądanych danych ze zbiorów baz danych EGiB, GESUT i BDOT 500 dla realizacji hipotetycznych inwestycji wodno-kanalizacyjnych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdziwszy, że organy orzekające nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.k. w zw. z art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p., uznał, że uchybienia w zakresie wadliwego uzasadnienia wydanych przez organy rozstrzygnięć (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skargę oddalił.