Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 49/25 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 49/25, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do rozpatrzenia wniosku A.B. z dnia 24 września 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz A.B. kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędne zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1-2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), bowiem żądana w niniejszej sprawie informacja – sporządzone opinie prawne z dnia 5 i 12 lipca 2024 r. dotyczące statusu członków Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich – nie stanowią informacji publicznej, która powinna być udostępniona w drodze przepisów u.d.i.p., a więc nie zaistniała bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż Komisja nie była zobowiązana do udzielenia takiej informacji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skutkujące błędnym przyjęciem, że żądane przez wnioskodawczynię opinie prawne mają walor informacji publicznej, w sytuacji, gdy celem przepisów u.d.i.p. nie jest zaspokajanie prywatnych potrzeb strony w zakresie wiedzy o wewnętrznych opiniach prawnych sporządzonych na potrzeby funkcjonowania Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich;

b) błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a-c w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, że w/w opinie prawne z dnia 5 i 12 lipca 2024 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., podczas gdy w rzeczywistości stanowią one dokumenty wewnętrzne związane z funkcjonowaniem Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich – opinie dotyczą bowiem wewnętrznych spraw funkcjonowania tej Komisji i nie były związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co oznacza, że nie stanowiły podstawy do wydania konkretnego orzeczenia w sprawach z zakresu właściwości Komisji;

c) niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., z uwagi na fakt, że Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nie miała obowiązku udostępnienia informacji publicznej, bowiem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym przepisów u.d.i.p., co oznacza, że Komisja nie mogła naruszyć przepisów dotyczących terminów udzielenia informacji publicznej na wniosek, gdyż żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej w skrócie: "Komisja" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania złożonego na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wniosku A.B. (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") z dnia 24 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci opinii prawnych, które zostały sporządzone na zlecenie Komisji, a o których mowa w protokole z posiedzenia Komisji w dniu 31 lipca 2024 r.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Komisja jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporne jest natomiast, czy żądana przez wnioskodawczynię informacja, tj. opinie prawne z dnia 5 i 12 lipca 2024 r., podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w/w opinie prawne zostały sporządzone na polecenie Przewodniczącego Komisji, z uwagi na wątpliwości prawne co do dwóch kwestii: 1) Czy do członków Komisji stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1090 ze zm., dalej w skrócie "u.o.p.d.g."), a w szczególności, czy członkowie Komisji podlegają zakazom wyszczególnionym w art. 4 u.o.p.d.g.?; 2) Czy członkowie Komisji są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych – w przypadku odpowiedzi twierdzącej, z jakich przepisów prawa wynika ten obowiązek oraz czy jest on połączony z obowiązkiem publikacji oświadczeń majątkowych? Opinie te sporządzili: Biuro Ekspertyz i Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu RP (opinia z dnia 5 lipca 2024 r.) oraz Zespół Radców Prawnych Ministerstwa Sprawiedliwości (opinia z dnia 12 lipca 2024 r.).

Dla oceny zasadności podniesionych przez Komisję zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Przechodząc od powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy, wobec podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym ich działalności, tj. takiej aktywności, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Innymi słowy, dotyczy ona zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem na przykład korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma bowiem jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13; 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 905/25). Ponadto dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, lecz nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej.

Należy jednak zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z opiniami prawnymi sporządzonymi na polecenie Przewodniczącego Komisji w ramach jego uprawnień przewidzianych w art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 795). Zgodnie z tym przepisem, Przewodniczący Komisji kieruje jej pracami, reprezentuje Komisję na zewnątrz oraz wykonuje inne czynności przewidziane w ustawie oraz w regulaminie działania Komisji. Co więcej, opinie te zostały wydane w zakresie budzących wątpliwości kwestii dotyczących prawnych uwarunkowań sprawowania funkcji publicznej przez członków Komisji (czy do członków Komisji stosuje się przepisy u.o.p.d.g., a w szczególności zakazy określone w art. 4, oraz czy członkowie Komisji są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych), a więc w zakresie wykonywania przez nich zadań publicznych polegających na usuwaniu skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Ponadto istotny jest również fakt, że opinie te zostały wydane nie przez prywatne podmioty, ale przez Biuro Ekspertyz i Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu RP (opinia z dnia 5 lipca 2024 r.) oraz Zespół Radców Prawnych Ministerstwa Sprawiedliwości (opinia z dnia 12 lipca 2024 r.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o tym, czy opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., decyduje cel, w jakim została ona opracowana (por. np. wyroki NSA z dnia: 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09; 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16). Nie każda zatem opinia prawna bądź ekspercka posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie będzie można przypisać np. opinii sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje, ponieważ w trybie u.d.i.p. niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119 oraz wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14). Z tego rodzaju opinią nie mamy jednak do czynienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Żądane przez wnioskodawczynię we wniosku z dnia 24 września 2024 r. opinie z dnia 5 i 12 lipca 2024 r. dotyczą bowiem takiej aktywności Komisji, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych. Jak już wyżej wskazano, przedmiotowe opinie prawne zostały wydane w zakresie budzących wątpliwości kwestii dotyczących istotnych prawnych uwarunkowań sprawowania funkcji publicznej przez członków Komisji w zakresie stosowania wobec nich przepisów u.o.p.d.g. oraz obowiązku składania przez nich oświadczeń majątkowych. Innymi słowy, w/w opinie stanowią informację publiczną, bowiem celem, dla którego zostały sporządzone, jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organu, jakim jest Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Tego rodzaju informacja może być więc w konsekwencji przedmiotem oceny przez społeczeństwo w ramach prawa dostępu do informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż wnioskodawczyni nie udostępniono żądanej przez nią informacji publicznej, jak również nie została w tym zakresie wydana stosowna decyzja administracyjna, mająca swoją podstawę w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Komisja pozostawała zatem w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 24 września 2024 r., a zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku jest prawidłowe. Bezczynność organu zaistniała bowiem na skutek niedochowania przez organ terminów określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Z przedstawionych wyżej względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego należało uznać za nieuzasadnione.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów postępowania, który stanowi w istocie procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej, kwestionującej fakt zaistnienia bezczynności organu w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.