Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] do rozpatrzenia wniosku A. B. z dnia [...] września 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz A. B. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 16 grudnia 2024 r. A. B. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacyjnych nieruchomości [...] (dalej: "Komisja Weryfikacyjna", "organ"), w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej

w postaci opinii prawnych, które zostały sporządzone na zlecenie Komisji Weryfikacyjnej, a o których mowa w protokole z posiedzenia Komisji Weryfikacyjnej

w dniu [...] lipca 2024 r.

Skarżąca zarzuciła Komisji Weryfikacyjnej, do której skierowała przedmiotowy wniosek, naruszenie:

art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie wniosku w żadnym z przewidzianych w ustawie trybów;

art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieprawidłowe i nieuzasadnione uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej;

art. 6 ust 1 pkt 2 u.d.i.p., poprzez wskazanie, że wnioskowane opinie prawne są dokumentami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy dokumenty te jako sporządzone na zlecenie organu administracji publicznej stanowią informację publiczną.

Skarżąca wniosła o:

stwierdzenie bezczynności Komisji Weryfikacyjnej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2024 r.;

zobowiązanie Komisji Weryfikacyjnej do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie i formie w nim wskazanej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku;

zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Argumentując, podniosła, że wbrew stanowisku organu, opinie prawne sporządzone na zlecenie Komisji Weryfikacyjnej, o których mowa w protokole nr [...]

z posiedzenia niejawnego Komisji Weryfikacyjnej z dnia [...] lipca 2024 r., stanowią informację publiczną, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o przedmiocie działalności organów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym Komisji Weryfikacyjnej, która jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącej, chybione jest stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na wniosek udzielonej pismem z dnia [...] listopada 2024 r., że wnioskowane opinie prawne są dokumentami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej. W rzeczywistości stanowią one informację publiczną, co potwierdzają powyżej przytoczone przepisy,

a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w którym Sąd przyjął, że co do zasady informacja o treści opinii prawnej, sporządzonej na wniosek organu administracji publicznej, jest informacją publiczną (wyrok WSA w Lublinie z dnia

7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Lu 78/10).

Skarżąca wskazała, że skoro opinie prawne, o których udostępnienie wniosła, stanowią informację publiczną, do której prawo dostępu, zgodnie z art. 1 u.d.i.p., powinien mieć każdy, to tym samym Komisja Weryfikacyjna nie udostępniając jej wnioskowanej informacji dopuściła się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Komisja Weryfikacyjna wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że w dniu 24 września 2024 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości wpłynął wniosek A. B. o udostępnienie informacji publicznej,

w zakresie udostępnienia opinii prawnych, które zostały sporządzone na zlecenie Biura Obsługi Komisji, a o których mowa w protokole z posiedzenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] w dniu [...] lipca 2024 r.

Pismem z dnia 4 października 2024 r. Komisja powiadomiła wnioskodawczynię

o wyznaczeniu nowego terminu - na załatwienie wniosku z dnia [...] września 2024 r.

o udostępnienie informacji publicznej - na dzień [...] listopada 2024 r.

Następnie pismem z dnia 19 listopada 2024 r. udzielono wnioskodawczyni odpowiedzi wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). W takiej sytuacji nie istnieje możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a podmiot zobowiązany kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne w tym zakresie, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W opinii Komisji Weryfikacyjnej, żądane przez skarżącą dokumenty - będące dokumentami wewnętrznymi - nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne stanowią potwierdzenie, że osoby podpisane pod nimi złożyły oświadczenie danej treści. Cechą dokumentów wewnętrznych jest nie tylko ich wytworzenie w sferze wewnętrznej, ale również dla celów wewnętrznych.

Zdaniem organu, nie powinno się zawężać tej kategorii do dokumentów wytworzonych jedynie przez organ, ale objąć nią również dokumenty przez niego otrzymane (np. zleconą przez organ opinię). Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Dokumenty wewnętrzne nie decydują bowiem o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska. To dopiero efekt ewentualnych rozważań opartych na dokumentach wewnętrznych organu mógłby zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania

w przypadku określonym w pkt 4a.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy

w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też -

w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p.

W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, Sąd dokonuje weryfikacji, czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny

z obowiązującymi przepisami.

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności organy władzy publicznej.

Komisja do spraw reprywatyzacyjnych nieruchomości [...], działająca na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795), jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niemniej jednak w jego zakres przedmiotowy wpisuje się przejaw działalności organów władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania publiczne, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych

i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

W świetle powyższego "informacją publiczną" jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania i cele publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14;

z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA).

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu

w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów realizujących określone zadania i cele publiczne.

Rodzaje informacji publicznej ustawodawca określił w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności

o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów,

o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych

i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit. a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zwrot "w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że katalog opisany powołanym przepisem nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., s. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca pismem z dnia 24 września 2024 r. skierowała wniosek do Komisji Weryfikacyjnej o udostępnienie opinii prawnych. W odpowiedzi na wniosek, udzielonej

w dniu [...] listopada 2024 r., organ stwierdził, że ww. opinie są dokumentem

o charakterze wewnętrznym i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska organu, że wnioskowane opinie prawne stanowią dokument wewnętrzny.

Pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, a jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem dokument wewnętrzny to taki, który posiada cechy dokumentu urzędowego zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jednakże wytworzony został tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz - nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21; CBOSA). Dokument wewnętrzny może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Nadto, jak zauważa się w doktrynie, dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię

w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 13 października

2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, z dnia 18 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 851/10;

z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17; CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się, że koncepcja "dokumentu wewnętrznego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki do dostępu do informacji publicznej.

Celem u.d.i.p. jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty

o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu, czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122). Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy

o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21).

W świetle powyższego, nie sposób zaakceptować poglądu organu, że wnioskowane opinie prawne z dnia [...] lipca 2024 r. oraz z dnia [...] lipca 2024 r. sporządzone, na wniosek przewodniczącego Komisji - sekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, przez (odpowiednio) Biuro ekspertyz i oceny skutków regulacji Kancelarii Sejmu oraz przez radcę prawnego (...) są dokumentami wewnętrznymi

i w związku z tym nie mają waloru informacji publicznej.

Opinie te (udostępnione Sądowi) są niewątpliwie dokumentami urzędowymi

w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zostały sporządzone w ramach wykonywania ustawowych kompetencji, na podstawie art. 4a ust. 1 ww. ustawy, spełniają zatem konstytutywne elementy definicji dokumentu urzędowego, a tym samym stanowią informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Stanowisko to wpisuje się w dotychczas prezentowane poglądy orzecznictwa, gdzie wskazuje się, że informacją publiczną jest nie tylko rozstrzygnięcie kończące postępowanie, ale także dokumentacja wytworzona w trakcie procesu decyzyjnego, stanowiąca podstawę podjęcia decyzji przez organ władzy w sprawie publicznej, będąca wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia

9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12; CBOSA).

Podsumowując wskazać należy, że opinie prawne objęte wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. stanowią informację publiczną, a zasady i tryb dostępu do tejże informacji określają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Komisja Weryfikacyjna - prezentując stanowisko jak powyżej - do dnia wniesienia skargi do Sądu nie rozpoznała wniosku skarżącej w sposób przewidziany w u.d.i.p.,

w szczególności nie udostępniła wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia (wobec ograniczenia dostępu do informacji z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że zarzut bezczynności organu jest uzasadniony. Bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 24 września 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższą ocenę prawną i rozpoznać wniosek w sposób przewidziany w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca

z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia złożonego wniosku

i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w stawce minimalnej w wysokości 480 złotych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych - Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.