Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1621/03 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1621/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...] marca 1974 r. w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne w rejonie ul. [...] w W. oraz w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego tych terenów (Dziennik Urzędowy WRN Nr 9, poz. 99).

Odmowa wszczęcia na wniosek W. P. postępowania nadzwyczajnego w opisanej sprawie miała miejsce z powodu niedopuszczalności prowadzenia postępowania ze względu na brak przedmiotu sprawy. Zarządzenie, o którym mowa, nie ma bowiem charakteru decyzji administracyjnej, ani innego aktu administracyjnego charakteryzującego się jednostronnością, zewnętrznością, konkretnością i indywidualnością. Zaskarżone zarządzenie nie zostało skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, a okoliczności określonych zachowań nie są oznaczone w sposób konkretny.

Oddalając skargę W. P. na decyzje SKO w K. odmawiające wszczęcia postępowania, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że zarządzenie Nr [...] Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...] nie ma cech decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe zarządzenie stanowi natomiast akt generalny, którego nie sposób poddać weryfikacji w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W szczególności ww. zarządzenie nie zawiera niezbędnych elementów, z jakich powinna składać się decyzja administracyjna, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a.

Sąd odniósł się do zarzutu, iż kwestionowany akt wywarł skutki w sferze praw własności skarżącego, jednakże w ocenie Sądu samo wywołanie konkretnych skutków prawnych nie przesądza o indywidualnym charakterze aktu.

Od powyższego wyroku W. P. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 K.p.a., polegające na przyjęciu, że zarządzenie nr [...] nie jest decyzją administracyjną, co prowadzi do uznania, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Skarżący wskazał, że kwestionowane zarządzenie spowodowało utratę przysługującego mu prawa własności nieruchomości, akt ten był skierowany do skarżącego i wobec tego ma charakter decyzji, która może być poddana weryfikacji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Pogląd ten jest uprawniony w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 478/97.

Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy wskazano art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku niezgodnie ze stanem sprawy wynikającym z akt. W ocenie skarżącego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zarządzenie Nr [...] Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...] marca 1974 r. ma charakter decyzji administracyjnej, a skoro tak, to znajduje do niego zastosowanie regulacja art. 156 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że za uznaniem powyższego zarządzenia za decyzję administracyjną przemawia okoliczność, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...]., stwierdził nieważność decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w wyniku wydania przedmiotowego zarządzenia. Skoro zatem zarządzenie doprowadziło do przejęcia własności nieruchomości skarżącego na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem, a decyzja o odszkodowaniu została uznana za nieważną, to wynika z tego wniosek, iż kwestionowane zarządzenie jest decyzją, która nie mogła być wydana na podstawie obowiązującego wówczas prawa. W ocenie skarżącego pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego wyroku doprowadzi do sytuacji, w której skarżący utraciwszy prawo własności nieruchomości, zostanie też pozbawiony należnego odszkodowania.

Pismem z dnia 25 maja 2007 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ma rację Sąd pierwszej instancji, przywołując w tej mierze obszerna argumentację, że przedmiotowe zarządzenie Naczelnika Powiatu w W. z [...] marca 1974 r. w sprawie wyznaczenia terenu pod budownictwo jednorodzinne nie ma charakteru rozstrzygnięcia indywidualnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej nie kształtuje praw i obowiązków konkretnego adresata. Odnosi się do bliżej nieokreślonej kategorii adresatów – każdorazowych właścicieli nieruchomości położonych na określonym obszarze, a jeżeli tak to kwestionowane zarządzenie nie może być uznane za akt o charakterze indywidualnym, o którym mowa w przepisach K.p.a. To zaś, że wywołało ono bezpośrednie skutki prawne w sferze prawa własności skarżącego nie jest i nie może być argumentem przesądzającym o tym, iż jest w istocie decyzją administracyjną, do której znajdują zastosowanie przepisy K.p.a., łącznie z możliwością wzruszenia w trybie nadzwyczajnym tam określonym. W tej mierze zgodzić się trzeba w pełni ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skutek bezpośrednio kształtujący prawa i obowiązki określonego podmiotu może wynikać nie tylko z decyzji administracyjnej, konkretyzującej akt prawa powszechnie obowiązującego, ale także wprost z takiego aktu, a przypadki tego typu nie są w ustawodawstwie odosobnione.

Również podzielić trzeba argumentację Sądu pierwszej instancji w kwestii braku znaczenia dla oceny charakteru prawnego przedmiotowego zarządzenia faktu stwierdzenia nieważności orzeczenia o odszkodowaniu przyznanego w wyniku wydania przedmiotowego zarządzenia, jako że orzeczenie to miało inny charakter prawny. Nadto należy zauważyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest dość jednolicie pogląd, że zarządzenia, z kategorii kwestionowanych w niniejszej sprawie, nie mają charakteru aktu indywidualnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy K.p.a. (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z 8 lutego 2001 r., I SA 2011/99 oraz wyroki WSA: w Rzeszowie z 3 października 2007 r., II SA/Rz 179/07 i w Krakowie z 9 października 2007 r., II SA/Kr 176/06).

Jeżeli tak to zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, a to z kolei zobowiązywało Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).