Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności zarządzenia skargę oddala

Decyzją z dnia [...].2003 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia- na żądanie M. P. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...].1974 roku w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne w rejonie al. [...] w W. oraz w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego tych terenów (dziennik urzędowy WRN Nr [...], poz. [...]).

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, iż samorządowe kolegia odwoławcze właściwe są do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń od postanowień, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. K.p.a. zaś upoważnia organy wyższego stopnia do stwierdzania nieważności wyłącznie indywidualnych aktów administracyjnych, takich jak decyzje administracyjne oraz postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż przez decyzję administracyjną rozumie się akt administracyjny, stanowiący jednostronne ustalenie o wiążących dla jednostki konsekwencjach prawnych. Akt taki musi charakteryzować się jednostronnością, zewnętrznością, konkretnością i indywidualnością.

Z całą pewnością cech takich nie ma kwestionowane zarządzenie, nie jest bowiem skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, a okoliczności określonych zachowań nie są oznaczone konkretnie. Z tego powodu nie istnieją podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił w terminie M. P. Zaskarżona decyzja została na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2003 roku, znak [...].

Organ, rozpatrując sprawę ponownie wskazał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Stwierdził, iż Zarządzenie Nr [...] Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...].1974 roku nie stanowi decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma charakteru indywidualnego. Nadto obowiązująca w czasie jego wydania ustawa z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, jak również ustawa z dnia 25 stycznia 1958 roku o radach narodowych nie przewidywały formy decyzji administracyjnej w kwestii wyznaczania terenów pod budownictwo jednorodzinne. Z uwagi na podnoszoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestię rzekomego sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż rozstrzygnięcia Wojewody i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pozostają bez wpływu na niniejszą sprawę, ponieważ dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w terminie wniósł M. P., domagając się uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że skoro Zarządzenie Nr [...] Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...].1974 roku spowodowało przejście własności działek nim objętych na rzecz Skarbu Państwa i stanowiło podstawę wpisu prawa własności w księgach wieczystych, należy je uznać za indywidualny akt administracyjny. Kolejnym argumentem zdaniem skarżącego może być stwierdzenie decyzją z dnia [...].2003 r. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi nieważności decyzji Naczelnika Gminy W., orzekającej odszkodowanie za przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa pod budownictwo jednorodzinne. Skarżący wskazał także na szeroką wykładnię pojęcia decyzji administracyjnej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach obu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), co czyni właściwym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi czy powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W razie zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 145 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, stwierdza ich nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa, w przeciwnym zaś razie- nie uwzględniając skargi oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po wnikliwej analizie zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, a także sposobu prowadzenia postępowania oraz wniosków co do stanu prawnego, powziętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał skargę za całkowicie bezzasadną.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, iż skarżący nie podnosił zarzutów co do przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej. Także Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień- organ nie naruszył na żadnym etapie postępowania prawa stron do czynnego w nim udziału, w pełni realizując dyspozycję zawartą w art. 10 k.p.a. Również przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie budzi zastrzeżeń, jeżeli chodzi o jego zgodność z przepisami procedury administracyjnej- w szczególności czyni zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie oparcia rozstrzygnięcia na całokształcie zebranego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.).

Sporny w sprawie niniejszej był natomiast charakter prawny kwestionowanego Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...].1974 roku w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne w rejonie al. [...] w W. oraz w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego tych terenów. Analiza owego aktu administracyjnego, dokonana zarówno pod kątem przepisów obowiązujących w dacie jego wydania, jak i w chwili obecnej, prowadzić musi do wniosku iż nie posiada on wszystkich cech decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Przypomnieć zaś należy, iż w myśl art. 1 k.p.a., kodeks ten, poza materią sporów kompetencyjnych, skarg, wniosków i zaświadczeń, normuje wyłącznie postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Również weryfikacja ostatecznych rozstrzygnięć w formie stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do aktów indywidualnych- decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) i niektórych postanowień (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.). Jest zatem oczywistym, że stwierdzenie nieważności może odnosić się wyłącznie do decyzji lub postanowienia.

Stosownie do brzmienia art. 99 § 1 k.p.a. w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia, decyzja administracyjna winna była zawierać oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Natomiast zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. w obecnym brzmieniu, składnikami decyzji są : oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W obu zatem wypadkach akt administracyjny, aby posiadać charakter decyzji administracyjnej, musi- obok wielu innych kryteriów- spełniać wymóg indywidualności, tzn. musi zostać skierowany do konkretnego, wskazanego z imienia i nazwiska (nazwy, firmy) adresata. Decyzja administracyjna stanowi bowiem dokonane przez organ administracji władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skonkretyzowanego podmiotu- strony postępowania, wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Nie może natomiast być aktem generalnym- kształtować sytuacji prawnej dowolnych podmiotów, które spełnią jakieś ogólne wymogi w takim akcie określone. Warto zresztą zwrócić uwagę, że nawet przytoczony przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 roku (sygn. akt II SA/Ka 478/99) wśród cech konstytutywnych decyzji administracyjnej wskazuje określenie jej adresata.

Tak rozumianego kryterium indywidualności nie spełnia zarządzenie z dnia 26 marca 1974 roku, rację miał zatem organ administracji publicznej, w obu decyzjach odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia, prawidłowo uznając, iż nie posiada ono cech decyzji administracyjnej i jako akt generalny nie może podlegać takiemu trybowi weryfikacji.

Czym innym natomiast jest, iż kwestionowany akt administracyjny wywarł skutki w zakresie prawa własności, jednakże samo wywołanie konkretnych skutków prawnych nie może przesądzać o jego indywidualnym charakterze. Przyjmując tok rozumowania skarżącego, dałoby się wskazać liczne przykłady aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym o randze ustawy, wywierających skutek bezpośredni i kształtujących z mocy samego prawa, bez konieczności konkretyzacji w drodze orzeczenia sądu lub organu konkretne stosunki prawne. Uznawanie ich z tego tylko powodu za decyzję administracyjną byłoby oczywistym absurdem.

Podnoszony na różnych etapach postępowania zarzut, iż orzeczenie o odszkodowaniu (decyzja Naczelnika Miasta W. z dnia [...].1975 roku) zostało uznane za nieważne przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pozostaje całkowicie bez związku z niniejszą sprawą. Rozstrzygnięcie to odróżnia od kwestionowanego zarządzenia właśnie to, iż wskazuje ono konkretnych adresatów, jest zatem aktem administracyjnym indywidualnym.

Wobec powyższego, stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.