Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1340/14 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opłaty za usługi przewozowe 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy Miejskiej W. na rzecz Wojewody Z. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...] października 2014 r. stwierdzające nieważność uchwały Gminy Miejskiej W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez [A.] Spółki z o.o. w W.

Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę orzekania następujący stan faktyczny.

W dniu [...] września 2014 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę Nr VI/SLII/304/14 w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez [A.] Spółkę z o.o. w W. Jako materialnoprawną podstawę podjęcia ww. aktu wskazano przepis art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45 poz. 236) oraz art. 15 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda Z., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 1 pkt 1 i 2 ww. uchwały Rady Miejskiej w W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 10) oraz ustalaniu sposobu dystrybucji biletów za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 11).

Z kolei, stosownie do treści art. 34a ustawy - Prawo przewozowe, rada gminy określa w drodze uchwały:

1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie:

- braku odpowiedniego dokumentu przewozu,

- braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

- niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

- spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej,

2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, zasadne jest zatem stwierdzenie, że organ stanowiący gminy może ustalić opłatę dodatkową, lecz wyłącznie w enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie przypadkach. Tymczasem, z analizy treści § 1 kwestionowanej uchwały wynika, że cena biletu jednorazowego zarówno normalnego jak i ulgowego została zróżnicowana w zależności od miejsca jego nabycia.

W § 1 ww. aktu, Rada postanowiła bowiem, że ustala się następujące rodzaje biletów i opłaty (ceny biletów) za publiczny przewóz osób autobusami komunikacji miejskiej w granicach administracyjnych miasta W.

1) cena biletu jednorazowego za przewóz osób wynosi:

a) biletu normalnego - 2,80 zł

b) biletu ulgowego -1,40 zł, z zastrzeżeniem pkt 2;

2) cena biletu jednorazowego za przewóz osób nabywanego w punktach dystrybucyjnych przedsprzedaży wynosi:

a) biletu normalnego - 2,60 zł.

b) b) biletu ulgowego -1,30 zł.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w W., odpowiadając na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, wskazała, że: "bonifikata ceny biletu nabywanego w punktach dystrybucyjnych podyktowana jest dążeniem do wykształcenia w usługobiorcach komunikacji miejskiej w W. nawyku nabywania biletów w takich punktach, co z kolei ma na celu poprawę bezpieczeństwa, jakości i punktualności przewozów, jako pochodnej nieabsorbowania kierowców dodatkowymi obowiązkami poza kierowaniem pojazdami".

W ocenie Wojewody wynika z tego, że ceny biletów jednorazowych nabytych bezpośrednio u przewoźnika w autobusie są wyższe od cen biletów jednorazowych za przejazd na tych samych trasach, zakupionych w punktach dystrybucyjnych. Niczym nieuzasadnione jest zatem działanie rady gminy, które prowadzi w rzeczywistości do podniesienia kosztu usługi przewozowej o ukrytą opłatę dodatkową za przewóz środkami gminnego transportu zbiorowego, w przypadku gdy przewóz ten odbywa się na podstawie biletu zakupionego u kierowcy. W obowiązujących przepisach prawa nie przewidziano bowiem uprawnienia do ustalenia przez radę gminy, dodatkowej opłaty podnoszącej koszt świadczonej przez przewoźnika usługi.

Wprowadzenie dodatkowej opłaty za zakup biletu u kierowcy powoduje w rzeczywistości zróżnicowanie opłat za przejazd w zależności od miejsca zakupu biletu. Osoby, które z różnych powodów (nie tylko z ich winy) nie nabyły wcześniej biletów, zmuszone są - wykupując bilet u kierowcy - płacić cenę wyższą za przejazd na tej samej trasie niż pozostali, zatem są w sytuacji znacznie mniej korzystnej od osób, które dokonały zakupu biletu przed wejściem do autobusu (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 20 lutego 2003 r., sygn. akt SA/Sz 2342/02, wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2122/12).

Wojewoda zaznaczył, że nie jest możliwe wskazanie, czy właściwą ceną biletu jest kwota wymieniona w § 1 pkt 1 (zawierająca, zdaniem organu nadzoru, ukrytą dodatkową opłatę), czy też właściwa jest kwota wskazana w § 1 pkt 2 (pomniejszona o kwotę bonifikaty). Zdaniem Wojewody stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w W. jest uzasadnione z powyższego względu, a ponadto z uwagi na przyjęcie w uchwale kwestionowanych zapisów z przekroczeniem kompetencji i bez podstawy prawnej, a jedynie w oparciu o argumentację celowościową (zamiar skłonienia mieszkańców W. do zakupu biletów w punktach dystrybucyjnych, nie zaś u kierowców).

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Gmina Miejska W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie w następstwie:

- uznania § 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2014 r. Nr VI/SLII/304/14 za sprzeczne z art. 34a ustawy – Prawo przewozowe, podczas gdy uchwała Rady jest z prawem zgodna, a jednostki redakcyjne zakwestionowane przez organ nadzoru nie znajdują podstawy prawnej w powoływanym przez organ przepisie,

- braku należytego uzasadnienia tego stanowiska.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że brak jest przepisów, które zakazywałyby różnicowania cen biletów komunikacji miejskiej w zależności od sposobu ich dystrybucji. Nie jest więc tak, że kwestionowane przez Wojewodę przepisy są sprzeczne z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, niewskazanymi jako podstawy prawne uchwały, a nieokreślonymi przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, Wojewoda orzekł o przekroczeniu przez organ kompetencji, nie specyfikując, o jakie kompetencje chodzi, a także stwierdził nieważność przepisów jako sprzecznych z prawem, zaniechawszy wskazania tych przepisów, z którymi kwestionowane postanowienia uchwały są w jego ocenie sprzeczne. Rozstrzygnięcie nadzorcze zatem, w ocenie skarżącej, bezpodstawnie stwierdza nieważność niektórych przepisów uchwały i nie jest uzasadnione w sposób uregulowany w art. 91 § 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. wskazał, iż podstawę prawną sprawowania przez wojewodę nadzoru nad uchwałami organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wspomnianej ustawy. W myśl art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy).

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżony akt nadzoru nie odpowiada prawu, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącą Gminą, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nie zawiera jednoznacznego określenia przepisu prawa, jaki zdaniem Wojewody, został naruszony. Co prawda można z przedstawionej przez organ argumentacji wywodzić, że chodzi tu o art. 34 a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173), jednak brak jest rzeczowego uzasadnienia takiego stanowiska.

Sąd wskazał, iż organ nadzoru nie przywołał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby pogląd, że koszt usługi przewozowej faktycznie został podniesiony o jakąkolwiek opłatę dodatkową. Chociaż Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powołał się na wyjaśnienie Przewodniczącej Rady Miejskiej zawarte w piśmie z [...] października 2014 r., to jednak nie uwzględnił zaprezentowanego tam uzasadnienia zastosowania innej – niższej ceny - w przypadku ceny biletu nabytego w punktach dystrybucyjnych przedsprzedaży. Tymczasem ze wspomnianego wyjaśnienia jednoznacznie wynika, że cena podstawowa biletu ustalona w § 1 uchwały wynosi odpowiednio dla biletu normalnego i ulgowego: 2,80 zł i 1,40 zł, natomiast cena w punktach dystrybucyjnych przedsprzedaży jest niższa i wynosi odpowiednio 2,60 zł i 1,30 zł. Ze wspomnianego wyjaśnienia wynika zatem, że podstawowa cena biletu nie zawiera żadnej opłaty dodatkowej, natomiast obniżona została cena w przedsprzedaży.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie sposób mówić o wprowadzeniu w przedmiotowej uchwale ukrytej opłaty dodatkowej i naruszeniu w ten sposób przepisu art. 34 a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe, który to przepis zawiera wyliczenie opłat dodatkowych wobec czego wprowadzenie opłaty nie wymienionej w tym przepisie stanowiłoby o jego naruszeniu, jednak w tym przypadku tego rodzaju opłata dodatkowa, czy jak sugeruje organ, "ukryta" opłata nie została wprowadzona.

WSA w Szczecinie zwrócił nadto uwagę na brak konsekwencji po stronie organu nadzoru, który z jednej strony stwierdził, że doszło do wprowadzenia ceny biletów podwyższonej o ukrytą opłatę dodatkową, z drugiej zaś uznał, że "w analizowanym stanie faktycznym nie jest możliwe w sposób niebudzący wątpliwości wskazanie, czy właściwą ceną biletu jest kwota wymieniona w § 1 pkt 1 (zawierająca zdaniem organu nadzoru ukrytą, dodatkową opłatę), czy też właściwa jest kwota wskazana w § 1 pkt 2 (pomniejszona o kwotę bonifikaty)". Gdyby bowiem uznać – zgodnie z poglądem organu nadzorczego, że pierwsza z wymienionych cen zawiera opłatę dodatkową, to nie sposób mówić o jakiejkolwiek bonifikacie w wypadku ceny wskazanej w § 1 pkt 2 uchwały. Jeżeli organ nadzorczy powziął jakąkolwiek wątpliwość, czy w uchwale z dnia [...] września 2014 r. zastosowano ukrytą opłatę dodatkową - w wypadku ceny wymienionej w § 1 pkt 1, czy też obniżkę ceny - w wypadku ceny wymienionej w § 1 pkt 2 tej uchwały, to powinien wskazać jednoznacznie okoliczności, z których takie wątpliwości wynikają.

WSA podkreślił, iż w świetle przepisów art. 91 ust. 3 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.), a ponadto, ze względu na odesłanie do odpowiedniego stosowania do postępowania nadzorczego przepisów K.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.), zawierać powinno wszystkie te istotne elementy, które - w rozumieniu K.p.a. - charakteryzują decyzję administracyjną.

Sąd wyraził pogląd, iż z uwagi na władczy charakter rozstrzygnięcia nadzorczego, musi ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie prawne powinno wskazywać nie tylko podstawę prawną wydania tego aktu, ale także wskazanie jaki przepis prawa został naruszony i wyjaśnienie oraz ocenę stopnia tego naruszenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wyżej wskazanych wymogów nie spełnia. Przede wszystkim nie wynika z niego jednoznacznie, jaki jest powód stwierdzonego naruszenia prawa i który konkretnie przepis prawa został naruszony. W szczególności w ocenie WSA w Szczecinie nie jest zasadne powoływanie się przez organ nadzoru na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r. (w sprawie o sygn. akt II GSK 2122/12), oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 743/12). Argumentacja powyższa nie może odnieść spodziewanego skutku, bowiem okoliczności wspomnianej sprawy były odmienne niż okoliczności niniejszej sprawy. Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o niezgodności zaskarżonej uchwały Rady Miasta w W. z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez [A.] Spółkę z o.o. w W. W § 1 ust. 3 tej uchwały, Rada Miasta postanowiła, że cenę każdego biletu sprzedawanego w autobusie powiększa się o opłatę manipulacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że żaden przepis ustawowy nie upoważnia rady gminy (miasta) do ustanawiania cen za usługę sprzedaży biletu. Uprawnienia takiego, zdaniem tego Sądu, nie przyznaje ani art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani art. 8 ust. 1 (obowiązującej wówczas) ustawy o cenach, ani też art. 34 a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. W tych okolicznościach, Sąd uznał wówczas, że ustalenie opłaty manipulacyjnej z tytułu sprzedaży biletów, nastąpiło w istocie bez podstawy prawne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 12 września 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż sytuacja opisana w ww. orzeczeniach nie zachodzi jednak w wypadku uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] września 2014 r., gdyż w uchwale tej nie przewidziano żadnych opłat manipulacyjnych czy dodatkowych. Organ nie wskazał też na żadne konkretne okoliczności, które wskazywałyby na wprowadzenie opłat "ukrytych".

WSA w Szczecinie nie zgodził się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, jakoby brak doprecyzowania lokalizacji punktów sprzedaży (dystrybucji) biletów upoważniających do przejazdu na danej trasie nie stanowił prawidłowego wypełnienia delegacji art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Podkreślił, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13), stanowi jedynie o tym, że organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe, za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Z kolei, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega także na ustalaniu sposobu dystrybucji biletów za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Z przepisów tych nie wynika zatem konieczność szczegółowego określenia w uchwale w sprawie opłat za usługi przewozowe, lokalizacji punktów sprzedaży (dystrybucji). Przepisy odnoszą się bowiem jedynie do ustalania opłat i sposobu dystrybucji (a nie lokalizacji punktów dystrybucji).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niejednoznaczność stanowiska Wojewody wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowi naruszenie zarówno art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewoda Z., reprezentowana przez pełnomocnika, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art, 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż w będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwale nie została wprowadzona ukryta opłata dodatkowa za przewóz środkami gminnego transportu zbiorowego, w przypadku, gdy przewóz ten odbywa się na podstawie biletu zakupionego u kierowcy oraz nie doszło do naruszenia przepisu art. 34a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1173, z późn. zm.);

- naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie przepisów art. 91 ust 3 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) w związku z art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia istotnych wymogów wynikających z w/w przepisów.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, całkowicie błędna jest ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, iż ustalenie obniżonej ceny zakupu biletu w punktach dystrybucyjnych przedsprzedaży nie stanowi zróżnicowania cen biletów jedynie w zależności od miejsca ich nabywania

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, stosując błędnie przepisy K.p.a. w związku z art. 91 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Sąd orzekający stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia istotnych wymogów wynikających z ww. przepisów, a jednocześnie dokonał merytorycznej oceny tego rozstrzygnięcia.

Wojewoda Z. wskazał, iż do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wszczęcia i prowadzenia przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały odsyła art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast przepis art. 91 ust. 3 określający konieczne elementy rozstrzygnięcia nadzorczego reguluje tę kwestię w sposób wyczerpujący, a zatem brak jest podstaw do mechanicznego stosowania wprost przepisów K.p.a. Najdalej idącym przykładem błędnego stosowania przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. jest wskazanie naruszenia art. 107 §1 i 3 w związku z art. 11 k.p.a. Przepis art. 11 k.p.a. reguluje zasadę przekonywania, która zobowiązuje organ administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się on przy załatwianiu sprawy; wytłumaczenie stronom celowości, racjonalności i słuszności wszelkich czynności i działań podejmowanych w celu załatwienia sprawy. Odnosi się to zwłaszcza do uzasadnienia decyzji administracyjnej i ma na celu doprowadzenie do wykonania decyzji przez strony bez konieczności stosowania środków przymusu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepis art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi regulację wyczerpującą i nie ma podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących treści decyzji administracyjnej, a tym bardziej stosowania w postępowaniu nadzorczym zasad ogólnych k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wojewoda Z. oparł zarzuty kierowane wobec zaskarżonego wyroku na podstawie przewidzialnej w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. jedn. tekst: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), wskazując na naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, iż w będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwale nie została wprowadzona ukryta opłata dodatkowa za przewóz środkami gminnego transportu zbiorowego, w przypadku gdy przewóz ten odbywa się na podstawie biletu zakupionego u kierowcy oraz nie doszło do naruszenia przepisu art. 34a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t, j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1173, z późn. zm.) oraz naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez błędne zastosowanie przepisów art. 91 ust 3 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) w związku z art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia istotnych wymogów wynikających z w/w przepisów.

Należy wstępnie zaznaczyć, iż w przypadku kontroli aktów nadzoru jednostek samorządu terytorialnego podstaw uwzględnienia skargi skierowanej do sądu pierwszej instancji nie stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a- c P.p.s.a., lecz art. 148 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, a zatem uwzględniając skargę nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani wydania go z naruszeniem prawa, a jedynie stwierdzając określone naruszenie prawa materialnego czy też procesowego, mając na uwadze dyspozycje art. 145 p.p.s.a., może uchylić zaskarżony akt nadzoru. W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi - oddala ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał jako podstawę procesową swojego rozstrzygnięcia art. 148 P.p.s.a., mimo to kasator oparł obydwa zarzuty na przepisach poszczególnych ustaw prawa administracyjnego w powiązaniu z wyżej wskazanymi normami P.p.s.a., dotyczącymi podstaw rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie.

W kontrolowanej sprawie zasadny okazał się drugi ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę zasługuje pogląd kasatora o istotnym naruszeniu prawa poprzez błędne zastosowanie przepisów art. 91 ust 3 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) w związku z art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia istotnych wymogów wynikających z ww. przepisów. Zdaniem NSA w kontrolowanej sprawie zachodzi sytuacja, w której błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi w pełni odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Co prawda, zarzut powyższy został mylnie sprecyzowany – jako naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.) w sytuacji, w której wskazane przepisy ewidentnie dotyczą zakresu proceduralnych obowiązków organu w zakresie sporządzania uzasadnień rozstrzygnięć nadzorczych, niemniej jednak, co wynika z treści uchwały podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 października 2009 r. (sygn. akt: I OPS 10/09), mimo częściowo błędnego sformułowania zarzut ten może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu, gdyż jego sposób sformułowania oraz uzasadnienie nie budzą wątpliwości co do intencji ich autora.

Problematyka odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w tym art. 107 § 3 była już przedmiotem zainteresowania Naczelnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. I tak, przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie sygn. akt: II OSK 911/16 przyjęto, iż "Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do rozstrzygnięcia nadzorczego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 § 5 k.p.a., gdyż norma art. 91 ust. 1 u.s.g. w sposób samodzielny i kompleksowy reguluje kwestię orzekania przez organ nadzoru z zachowaniem terminu 30 dni. Orzekanie należy rozumieć w taki sam sposób jak wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, bowiem poprzez akt nadzoru kształtowana jest sytuacja prawna adresata tego aktu i podlega on sądowej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, analogicznie jak decyzja administracyjna (LEX nr 2102294).

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża w związku z tym pogląd, iż rozpoznając skargę na akt nadzoru podjęty na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) sąd jest obowiązany badać przede wszystkim treść samej uchwały, rozstrzygając czy stwierdzenie nieważności dokonane tym aktem zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Mniejsze znaczenie ma forma i treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, o ile możliwe jest odtworzenie toku myślowego oraz poglądów prawnych organu nadzoru, w rozstrzygnięciu tym zawartych.

Przedmiotem oceny sądu musi być zatem przede wszystkim ustalenie, czy uchwała organu stanowiącego powiatu w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu powinno mieć charakter dwustopniowy: najpierw badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego, nie są tożsame z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a. dla uzasadnień decyzji administracyjnych.

Z art. 91 ust. 3 u.s.g. wynika, iż rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei art. 91 ust. 5 u.s.g. przewiduje, że przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że mają one zastosowanie jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (vide: wyroki NSA - z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06, LEX nr 265705; z dnia 19 lipca 2016 r. sygn.akt: II OSK 911/16, LEX nr 210229).

Przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego . Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia.

Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. W wyroku z dnia 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, WSA w Warszawie podkreśla, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że podstawą stwierdzenia nieważności § 1 i 2 uchwały nr VI/SLII/304/14 Rady Miejskiej w W. było stwierdzenie przez Wojewodę Z., działającego w charakterze organu nadzoru, iż istnieje różnica pomiędzy ceną biletu jednorazowego, zarówno normalnego, jak i ulgowego, w zależności od sposobu nabycia tych biletów, przy czym większa jest opłata w przypadku nabycia bezpośrednio u przewoźnika w autobusie, aniżeli w punkcie dystrybucyjnym. Organu nadzoru stanął na jednoznacznym stanowisku, że takie działanie Rady Miejskiej stanowi nieoparte w przepisach prawa doliczenie dodatkowej opłaty do ceny biletu nabywanego u kierowcy. Organ wskazał, iż doliczanie opłaty dodatkowej może mieć miejsce w jedynie w przypadkach określonych w art. 34 a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Wyraził przy tym pogląd, iż zróżnicowanie opłat w zależności od miejsca zakupu biletów nie znajduje uzasadnienia. Podkreślił, iż Rada Miejska w W. działała bez podstawy prawnej, przekraczając tym samym swoje kompetencje. Wskazał przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 . sygn. akt: II GSK 2122/12 prezentującego analogiczne poglądy. Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zatem dokonanie analizy prawnej zaskarżonej uchwały w świetle obowiązujących przepisów prawa, pod kątem zarzutów stawianych tej uchwale przez Wojewodę Z. w Rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślenia wymaga, iż nie tyle znaczenie mają ewentualne niedociągnięcia uzasadnienia Wojewody, co prezentowany przez niego wywód prawny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nadmierny skoncentrował swoje rozważania na sposobie argumentacji użytej przez Wojewodę w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a przede wszystkim na tej jego części, w której stwierdza on, że trudno jest wskazać, która z zastosowanych opłat – mniejsza, czy większa – jest opłatą "właściwą". Należy stwierdzić, iż przywoływana dywagacja stanowi pewnego rodzaju "superfluum" w stosunku do istoty zagadnienia, które zostało wyartykułowane w sposób jasny w postaci poglądu o wydaniu przedmiotowej uchwały (w kwestionowanej części) bez stosownej podstawy prawnej. Warto w tym miejscu dostrzec, iż argumentacja Wojewody została wzbogacona poprzez wskazanie orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł istoty przywoływanej przez organ argumentacji prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r. sygn.. akt: II GSK 2122/12. W szczególności Sąd pierwszej instancji pominął, iż zawarty w jego uzasadnieniu wywód prawny w końcowej części miał charakter merytoryczny i dotyczył de facto analogicznego zagadnienia, z jakim mamy do czynienia w obecnie kontrolowanej sprawie. Mianowicie, w przywołanej sprawie przedmiotem kontroli była uchwała Rady Miasta w W. z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez [A.] Spółkę z o.o. w W., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), postanowiła w § 1 ust. 3, że cenę każdego biletu sprzedawanego w autobusie powiększa się o opłatę manipulacyjną w wysokości 0,20 zł; w § 2, że rodzaje biletów i opłaty za publiczny przewóz osób autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy wiejskiej W. ustala w porozumieniu z odpowiednimi organami tej Gminy [A.] Spółki z o.o., mając na uwadze rachunek ekonomiczny i realizowaną strategię Spółki. O ile wywody odnoszące się do § 2 ww. uchwały nie przystają rzeczywiście do realiów sprawy obecnie kontrolowanej, to nie można nie dostrzec zbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w § 1 ust. 3 uchwały z dnia [...] maja 2007 r. a § 1 uchwały Rady Miejskiej w W. Nr VI/SLII/304/14 z dnia [...] września 2014 r. w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez [A.] Spółkę z o.o. w W..

W końcowej części uzasadnienia w przywołanej sprawie, NSA stwierdził, iż: "Zarówno w treści art.4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jak i w treści art.34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe wskazuje się, że uprawnienia w zakresie opłat odnoszą się do rady gminy, z zastrzeżeniem, o którym mowa w art.4 ust.2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wprowadzona w § 1 ust.3 uchwały opłata manipulacyjna w istocie stanowi cenę sprzedaży biletu, którego cena została określona w innych przepisie uchwały. Tym samym została wprowadzona do uchwały opłata, która nie znajduje swojego umocowania ani w treści art.4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani w treści art.34a ust.1 ustawy Prawo przewozowe."

Reasumując, należy uznać, iż błąd WSA polegający na nadmiernym skoncentrowaniu uwagi na wadach uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, doprowadził do wadliwej oceny zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji pominął zasadniczy trzon wywodów Wojewody, uzupełniony wskazanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącym się do analogicznej jak się wydaje kwestii opłat za bilety, z tym, że o ile w przywołanym wyroku uchwała przewidywała wprost doliczanie opłaty manipulacyjnej z tytułu zakupu biletu u kierowcy. NSA wyraził wówczas pogląd o niedopuszczalnym charakterze tego rodzaju opłat, z uwagi na brak podstaw prawnych dla podjęcia uchwał je kreujących. Poglądy prawne zawarte w powyższym wyroku NSA stanowią rozwinięcie stanowiska skarżącego organu zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Bezzasadny jest natomiastna obecnym etapie zarzut stawiany na pierwszej pozycji w petitum skargi kasacyjnej, który wskazuje na błędne przyjęcie, iż w zakwestionowanej przez organ nadzorczy uchwale nie została wprowadzona ukryta opłata dodatkowa za przewóz środkami gminnego transportu zborowego w przypadku, gdy przewóz ten odbywa się na podstawie biletu zakupionego u kierowcy oraz nie doszło do naruszenia przepisu ar. 34a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Ocena tego zarzutu byłaby przedwczesna, gdyż w pierwszej kolejności wymagają skorygowania poglądy WSA w zakresie uzasadniania rozstrzygnięcia nadzorczego i obowiązku prawnego Sądu pełnego skontrolowania poglądu wyrażonego przez Wojewodę o częściowej sprzeczności z prawem kwestionowanej przez niego uchwały. Należy stwierdzić, iż rozpoznanie tego zarzutu pozostaje obecnie w gestii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który z uwagi na stwierdzone w uzasadnieniu wyroku wady proceduralne uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób niedostateczny przeanalizował przedmiotową kwestię prawną.

Mianowicie, wskazując na "niejednoznaczność stanowiska Wojewody", Sąd pierwszej instancji równocześnie ograniczył się do stwierdzenia, iż "nie sposób zgodzić się z poglądem, że ustalenie obniżonej ceny zakupu biletu w punktach dystrybucyjnych przedsprzedaży stanowi zróżnicowanie cen biletów jedynie w zależności od miejsca ich nabycia", aby z kolei nastęnie wskazać, iż takie zróżnicowanie cen występuje także w odniesieniu do nabywania biletów okresowych (miesięcznych), które są tańsze od pojedynczych, a nie można ich nabyć u kierowcy. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niekonsekwentne, gdyż z jednej strony wskazuje na wadę "niejednoznaczności" argumentacji uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia, z drugiej zaś poddaje w wątpliwość, czy rzeczywiście ma miejsce zróżnicowanie cen biletów, aby w końcu sugerować zgodność z prawem tego rodzaju rozróżnienia. Na marginesie można wskazać, iż tego rodzaju niekonsekwencja Sądu pierwszej instancji nie była przedmiotem zarzutu, który by był oparty o przepis art. 141 par. 1 p.p.s.a a zatem nie może być bezpośrednio przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy w tej sytuacji uznać, iż błąd Sądu pierwszej instancji wynikał przede wszystkim z błędnego odczytania warunków, jakim ma odpowiadać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego, co skutkowało pominięciem istoty argumentacji organu nadzoru, opartej na odesłaniu do poglądów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 2122/12. Przede wszystkim analizy pod kątem realiów niniejszej sprawy wymagają poglądy zawarte w końcowej części wyroku NSA z dnia 5 marca 2014 r. Należy przy tym zauważyć, iż przedmiotem kontroli w przywołanej sprawie była uchwała Rady Miasta w W. z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez Zakłąd Komunikacji Miejskiej Spółkę z o.o. w W., natomiast przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była uchwała tej samej jednostki samorządu terytorialnego, podjęta w analogicznym przedmiocie, z dnia [...] września 2014 r. Nie można stracić z pola widzenia, iż celem podjęcia tej ostatniej uchwały mogło być dostosowanie uregulowań w przedmiocie cen biletów komunikacyjnych do zaleceń zawartych w przywoływanym wyroku NSA.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego będzie zatem rozważenie analogii pomiędzy stanem faktycznym zachodzącym w kontrolowanej sprawie oraz tym, jaki miał miejsce w przywoływanym wyroku oraz zajęcie stanowiska, czy w istniejącym stanie prawnym, a także w świetle ww. wyroku NSA dopuszczalnym było zróżnicowanie cen biletów w zależności od żródła ich nabycia.

Sąd pierwszej instancji dokona ponownej oceny prawnej stanowiska Wojewody Z. zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.