Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 384/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 384/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę M. K. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] marca 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] czerwca 2016 r. w Warszawie na ul. Chłodnej funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę drogową samochodu osobowego marki Audi (nr rej. [...]), posiadającego 5 miejsc siedzących, którym kierował Skarżący. W pojeździe przewożono 2 pasażerów z ul. Wiejskiej na ul. Chłodną, przy czym po zakończonym kursie od pasażerów została pobrana opłata w gotówce w wysokości 15 zł. Podczas kontroli Skarżący okazał prawo jazdy i dowód rejestracyjny z polisą OC. Nie posiadał natomiast zezwolenia na wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Przebieg i ustalenia kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli drogowej nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Skarżący odmówił podpisania protokołu kontroli.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD"), działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej zwanej "utd"), nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. WITD uznał, że Skarżący wykonywał przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd oraz wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, co stanowiło naruszenia określone w lp. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do utd.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Zarzucił m.in. naruszenie art. 74 utd przez brak odnotowania w protokole kontroli przyczyn odmówienia przez Skarżącego złożenia podpisu pod protokołem.

Decyzją z [...] marca 2017 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Stwierdził w szczególności, że kierowca (kontrolowany) ma prawo podpisać protokół bez wniesienia do niego zastrzeżeń, może także do protokołu wnieść uwagi, a także go nie podpisać. Okoliczność, że Skarżący nie złożył podpisu pod protokołem bez podania przyczyny nie oznacza jednak, że protokół ten traci walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"). Zdaniem GITD, przyczyna niepodpisania przez kierowcę protokołu nie jest okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż fakt popełnienia przez Skarżącego naruszeń z lp. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do utd został stwierdzony na podstawie innych dowodów.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzucił m.in. naruszenie art. 74 utd w związku z art. 68 § 1 kpa przez brak odnotowania w protokole kontroli przyczyn odmówienia przez Skarżącego złożenia podpisu pod załącznikiem do protokołu oraz brak konkretnego opisu kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Zdaniem Skarżącego, tylko prawidłowo sporządzony protokół z kontroli może stanowić podstawę do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Protokół sporządzony w tej sprawie zawiera istotne braki dyskwalifikujące go jako dowód w sprawie, na podstawie którego mają być oparte ustalenia faktyczne.

WSA oddalił skargę.

Zdaniem WSA, z ustalonych okoliczności wykonywanego przewozu i zapłaty za usługę wynika jednoznacznie, że przewóz z dnia kontroli był przewozem zarobkowym, okazjonalnym, do którego stosuje się przepisy utd. WSA uznał, że okoliczności wskazywane przez świadka przesłuchanego w toku postępowania administracyjnego, treść protokołu kontroli z [...] czerwca 2016 r., jak również treść notatki urzędowej spisanej w tym dniu przez funkcjonariusza Policji świadczą o tym, że działalność Skarżącego nie była przypadkowa, lecz jest to zorganizowany i zaplanowany rodzaj aktywności strony jako przewoźnika (rozpowszechnienie numeru telefonu do kontaktu z potencjalnymi klientami, sms zwrotny do klienta po przyjęciu zlecenia z opisem samochodu, aktywna aplikacja w telefonie komórkowym licząca cenę usługi). WSA zaznaczył, że Skarżący podczas kontroli nie zaprzeczył powyższym okolicznościom, przyjętym następnie przez organy w ramach ustalenia stanu faktycznego, a w postępowaniu nie przedstawił żadnych argumentów, odmówił składania zeznań, nie podpisał protokołu kontroli bez podania przyczyny, nie zgłosił innych dowodów umożliwiających weryfikację stanowiska prezentowanego na etapie odwołania i skargi.

WSA nie uwzględnił zarzutu Skarżącego dotyczącego sporządzenia protokołu kontroli. Zdaniem WSA, protokół ten odzwierciedla i potwierdza stan faktyczny istniejący w momencie kontroli. WSA stwierdził, że Skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do protokołu, ale jednocześnie odmówił jego podpisania, nie podając przyczyn tej odmowy. W ocenie WSA, jeśli kierowca odmówił podania przyczyn odmowy podpisania protokołu, to kontrolujący nie mógł omówić tych przyczyn w stosownej rubryce formularza protokołu. Zdaniem WSA, postawa Skarżącego wynika z przyjętej przez niego strategii udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i wpisuje się w brak współdziałania z organem w wyjaśnianiu istoty sprawy.

WSA uznał, że niezasadny jest zarzut skargi, że protokół z kontroli drogowej z [...] czerwca 2016 r. nie zawiera opisu przebiegu kontroli i dlatego nie może być dowodem w sprawie. Zdaniem WSA, wszystkie konieczne rubryki w protokole zostały wypełnione, natomiast w formularzu protokołu kontroli brak jest miejsca, w którym kontrolujący miałby zawrzeć "opis przebiegu kontroli". Natomiast w załączniku do protokołu wskazano, jakie dokumenty kierowca okazał do kontroli i jakich dopuścił się naruszeń przepisów utd. W ocenie WSA, sam brak podpisu Skarżącego w protokole, ani brak podania przyczyny odmowy podpisu (co zostało odnotowane) nie dyskwalifikują tego protokołu jako pełnoprawnego dowodu w sprawie, stanowiącego dokument urzędowy. WSA dodał, że opis przebiegu zdarzenia jednoznacznie wynika z zeznań świadka (Ł. T.) – pasażera kontrolowanego pojazdu, który to dowód ma walor dowodu bezpośredniego.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z zaakceptowaniem przez WSA naruszenia przez organ ogólnych zasad, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, polegającego na przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny, nie dopełniając wszelkich wymogów nałożonych na organy przez przepisy, takich jak sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom art. 68 kpa i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której Skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania w postępowaniu przez wzgląd na niezgodne z przepisami działania organu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegającym na:

a) dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, polegającej na zaakceptowaniu dowodów pozyskanych przez organ z naruszeniem przepisów postępowania,

b) przyjęciu jako wiarygodny dowodu w postaci protokołu kontroli sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa,

c) przyjęciu jako dowód pozwalający na ustalenie stanu faktycznego dowodu z notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z naruszeniem przez organ art. 74 utd w zw. z art. 68 § 1 kpa, polegającym na sporządzeniu protokołu z kontroli, który nie odpowiada wymogom prawa i nie zawiera wszystkich istotnych elementów.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna Skarżącego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut wskazujący, że WSA błędnie ocenił, że organy nie naruszyły art. 74 utd w zw. z art. 68 § 1 kpa przez sporządzenie protokołu z kontroli w sposób, który nie odpowiada wymogom prawa, a przez to protokół nie zawiera wszystkich istotnych elementów.

Z art. 74 utd (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli) wynika, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, który podpisują inspektor i kontrolowany, przy czym odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę. Ponadto z przepisu tego wynika, że oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy, a kontrolowany może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli. Z kolei art. 68 § 1 kpa stanowi, że protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Podstawę prawną sporządzenia protokołu kontroli z [...] czerwca 2016 r. stanowił art. 74 ust (wskazany zresztą w tymże protokole). Wbrew stanowisku Skarżącego, WSA prawidłowo ocenił, że protokół ten spełnia wymagania określone wskazanym przepisem. Protokół sporządzony przez funkcjonariusza Policji zawiera informację o tym, kto został skontrolowany, gdzie nastąpiła kontrola, jakim pojazdem poruszał się kontrolowany, a także wskazuje liczbę stwierdzonych naruszeń, których opis został zamieszczony w załączniku do protokołu. Protokół został podpisany przez kontrolującego. W protokole odnotowano też – zgodnie z art. 74 ust 2 utd – że kontrolowany (Skarżący) odmówił podpisania protokołu. W protokole nie wskazano przyczyny odmowy podpisania protokołu przez Skarżącego, bowiem – jak zaznaczono w protokole i jak to trafnie podkreślił WSA w zaskarżonym wyroku – Skarżący takiej przyczyny nie podał. Z akt sprawy wynika również, że: 1) kopię protokołu kontroli doręczono Skarżącemu, 2) Skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu. W takiej sytuacji rzeczony protokół kontroli został sporządzony zgodnie z prawem, a wynikające z niego ustalenia uzasadniały wszczęcie postępowania administracyjnego (zob. art. 75 pkt 1 utd), zaś sam protokół kontroli mógł w tymże postępowaniu stanowić dowód, skoro zgodnie z art. 75 § 1 zdanie 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wbrew zarzutowi Skarżącego, w toku postępowania nie mogło dojść do naruszenia art. 68 § 1 kpa, ponieważ przepis ten – znajdujący się w Dziale II kpa zatytułowanym "Postępowanie" – określa elementy składowe protokołu z czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, a więc po jego wszczęciu. Tymczasem protokół kontroli z [...] czerwca 2016 r. (którego podstawę prawną stanowił art. 74 utd) został sporządzony przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a dopiero ustalenia z niego wynikające stanowiły (zgodnie z art. 75 pkt 1 utd) przesłankę do wszczęcia tegoż postępowania.

Niemniej jednak nawet gdyby przyjąć, że art. 68 § 1 kpa wyznaczał konieczne elementy protokołu kontroli z [...] czerwca 2016 r., to i tak należałoby przyjąć, że treść tego dokumentu nie narusza wskazanego przepisu. Z protokołu wynika bowiem kto (tj. funkcjonariusz Policji), kiedy (tj. [...] czerwca), gdzie (tj. na ul. Chłodnej w Warszawie) i jakich czynności dokonał (tj. kontrola dokumentów wymaganych do wykonywania transportu zgodnie z utd), kto i w jakim charakterze był przy tym obecny (tj. kontrolujący policjant i kontrolowany Skarżący), co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono (tj. stwierdzono naruszenie przepisów utd opisane w załączniku do protokołu) i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (tj. zaznaczono w rubryce "uwagi do protokołu", że kontrolowany odmówił podpisania protokołu bez podania przyczyny).

W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że Skarżący naruszenie tych przepisów odnosi do kwestii sporządzenia protokołu kontroli i uchybienia tego upatruje w przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny, bez dopełnienia wszelkich wymogów nałożonych na organy przez przepisy, takich jak sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom art. 68 kpa i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której Skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle poczynionych wyżej uwag należy przyjąć, że organy administracji działały na podstawie przepisów prawa, uwzględniły w toku postępowania dowód z protokołu kontroli przeprowadzonej przed wszczęciem tego postępowania, który to dokument został sporządzony bez naruszenia art. 74 utd i z zapewnieniem Skarżącemu możliwości zgłoszenia uwag do protokołu oraz wniesienia zastrzeżeń, z których to uprawnień Skarżący nie skorzystał.

Z analogicznych powodów nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wbrew stanowisku Skarżącego, protokół kontroli z 14 czerwca 2016 r. został sporządzony zgodnie z prawem, a zatem – stosownie do art. 75 § 1 kpa – mógł stanowić dowód w sprawie, został przez organ oceniony, a ocenę tę należy uznać prawidłową. W świetle art. 75 § 1 kpa dowodem w sprawie mogła też być notatka urzędowa sporządzona w dniu kontroli przez funkcjonariusza Policji, skoro jej treść mogła przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że sporządzenie tej notatki było niezgodne z prawem.

Zauważyć przy tym należy, że dokonana przez organy ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie ograniczała się do dowodu z protokołu kontroli, czy notatki urzędowej, ale uwzględniała też inne zebrane w sprawie dowody, w tym protokół przesłuchania świadka. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów, a zatem nie zakwestionowano oceny WSA o legalności tego aspektu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałoby uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

PG

-----------------------

8