Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prorektora ds. Studenckich Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia 27 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłat za powtarzanie przedmiotów oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prorektor ds. Studenckich Uniwersytetu Szczecińskiego w Szczecinie, dalej także jako: "Prorektor", "organ II instancji", działając na podstawie art. 104 § 1,138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), oraz § 8-9 oraz § 19 Regulaminu Studiów Uniwersytetu Szczecińskiego uchwalonego uchwałą nr 42/2021 Senatu Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Studiów w Uniwersytecie Szczecińskim oraz § 1 pkt 2, § 3, § 20, 25, 33 Uchwały nr 25/2018 Senatu Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat na studiach pierwszego, drugiego stopnia, jednolitych studiach magisterskich oraz studiach doktoranckich w roku akademickim 2018/2019, utrzymał w mocy decyzję Prodziekana ds. Studenckich Wydziału Prawa i Administracji, dalej także jako: "Prodziekan", "organ I instancji", z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku zgody na zwolnienie M.W., dalej także jako: "strona", "skarżący", z opłaty za powtarzane przedmiotów: Prawo rodzinne i spadkowe oraz Prawo i postępowanie podatkowe, w semestrze zimowym w roku akademickim 2022/2023.

Z uzasadnienia decyzji Prorektora wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] Prodziekan wydał stronie zgodę na przyznanie indywidualnej organizacji studiów (IOS). Strona nie uzyskała jednak porozumień ze wszystkimi prowadzącymi zajęcia na danym roku studiów, co spowodowało uchylenie zgody na IOS rozstrzygnięciem z dnia [...]. Strona złożyła odwołanie od ww. rozstrzygnięcia. Prorektor, rozstrzygnięciem z dnia [...], przyznał stronie indywidualną organizację studiów w przypadku przedmiotów, do których strona zawarła porozumienie z wykładowcami. W przypadku braku zawarcia porozumień strona została zobowiązana do realizacji formy i zaliczenia przedmiotów zgodnie z ich sylabusami.

W dniu [...] Prodziekan wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie zarządzenia warunkowej rejestracji w ramach deficytu punktowego na kolejny semestr studiów w roku akademickim 2021/2022 oraz powtarzania przedmiotów m.in.: Prawo rodzinne i spadkowe oraz Prawo i postępowanie podatkowe w semestrze zimowym w roku akademickim 2022/2023 w ramach dopuszczalnego deficytu punktowego. Strona odwołała się od ww. rozstrzygnięcia, prosząc o zwolnienie z opłat za dwa ww. przedmioty argumentując jednocześnie, że brak zaliczenia ww. przedmiotów nie był zawiniony przez stronę ale przez wykładowców, którzy nie zawarli z nią porozumienia w sprawie zgody na realizację indywidualnej organizacji studiów. Prorektor uznała odwołanie strony za wniosek o zwolnienie z opłaty za powtarzanie przedmiotów, nie zaś za odwołanie od ww. rozstrzygnięcia, ponieważ strona nie zakwestionowała sentencji ww. rozstrzygnięcia w kwestii zarządzenia warunkowej rejestracji i powtarzania przedmiotów, tylko wniosła o zwolnienie z opłaty za dwa przedmioty. W związku z powyższym podanie zostało przekazane do rozpatrzenia według właściwości do organu I instancji tj. Prodziekana.

Prodziekan w dniu [...] wydał w tej sprawie decyzję, w której nie wyraził stronie zgody na zwolnienie z opłaty za powtarzanie dwóch ww. przedmiotów.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji Prodziekana. Strona wskazała, że brak przepisów dotyczących zwalniania z części lub całości opłaty za świadczone usługi edukacyjne w postaci powtarzania określonych zajęć na studiach z powodu niezadawalających wyników w nauce nie może stanowić podstawy do decyzji odmowej. Podniosła, że luki w przepisach nie mogą obciążać i nakładać obowiązku na stronę, oraz że w tej sprawie należy zastosować obowiązujące w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady: zaufania do obywatela i rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony.

Prorektor, po przeanalizowaniu sprawy, utrzymał ww. decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z rozstrzygnięciem z dnia [...] strona została zobowiązana do realizacji formy i zaliczenia przedmiotów zgodnie z zasadami obowiązującymi w sylabusie, jeśli nie zawarła porozumienia z prowadzącymi zajęcia odnośnie zgody na IOS. Strona była poinformowana, że musi zaliczyć ww. przedmioty na zasadach obowiązujących wszystkich studentów. Bezsporny w sprawie jest fakt niezaliczenia przedmiotów, czego strona nie kwestionuje.

Prorektor wyjaśnił, że strona rozpoczęła studia na kierunku Prawo w roku akademickim 2018/2019. Zgodnie z § 33 uchwały nr 25/2018 Senatu Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat na studiach pierwszego, drugiego stopnia, jednolitych studiach magisterskich oraz studiach doktoranckich w roku akademickim 2018/2019, zwanej dalej "Uchwałą", ww. Uchwała ma zastosowanie wobec osób rozpoczynających studia od roku akademickiego 2018/2019. W oparciu o § 1 pkt 2 Uchwały w Uniwersytecie Szczecińskim pobiera się opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z powtarzaniem określonych zajęć na studiach z powodu niezadowalających wyników w nauce. W rozdziale IV Uchwały dotyczącym trybu i warunków zwalniania z opłat za świadczone usługi edukacyjne studentów lub doktorantów, w § 20 wskazuje się wprost, że przepisy dotyczące możliwości zwolnienia z opłaty za powtarzanie przedmiotu są wyłączone i nie mogą być stosowane. A zatem, nieuwzględnienie w Uchwale możliwości ubiegania się o zwolnienie z opłaty za powtarzanie przedmiotów nie jest luką prawną bądź błędem organu, ale stanowi wyraz woli uczelni wyrażonej w uchwale Senatu Uniwersytetu Szczecińskiego, dokonywania zwolnienia wyłącznie z opłaty semestralnej. Uchwała nie przewiduje możliwości zwolnienia studenta z opłaty za powtarzanie przedmiotu. Jest to opłata naliczana za niezadowalające wyniki w nauce i zgodnie z Uchwałą student obowiązany jest ją uiścić. Tym samym zarzuty strony dotyczące naruszenia przez organ I instancji zasady zaufania do obywatela i rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony są nietrafne. Organ I instancji rozstrzygnął sprawę stosując prawidłowe przepisy Uchwały, odmawiając zwolnienia z uwagi na fakt, że takie zwolnienie nie jest możliwe w przypadku powtarzania przedmiotów. W niniejszej sprawie nie istnieją wątpliwości, które miałyby zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Przepisy Uchwały są, zdaniem organu, jednoznaczne i jasne, a ich literalna wykładnia skutkuje wnioskiem o braku możliwości zastosowania zwolnienia z opłaty za powtarzanie przedmiotu.

Strona wniosła skargę na ww. decyzję Prorektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (uzupełnioną pismem z dnia [...]), w której opisała zdarzenia poprzedzające wydanie decyzji o odmowie zwolnienia jej z opłaty za powtarzanie ww. przedmiotów i zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dnia 20 lipca 2018 r. poprzez błędną wykładnię, że Uczelnia - zobowiązana określić warunki i tryb zwalniania z opłat za powtarzanie przedmiotu z powodu niezadowalających wyników w nauce (jeżeli pobiera za to opłaty) - może tym samym zupełnie nie uregulować warunków i trybu zwalniania z tych opłat. Tym samym, uznać należy, że naruszono przepis art. 79 ust 3 ww. ustawy poprzez nieuchwalenie odpowiedniego aktu, mimo istnienia takiego obowiązku. Uczelnia może w swoich aktach wewnętrznych uregulować tryb zwolnień co do każdego ze wskazanych w art. 79 ww. ustawy świadczeń, natomiast musi to zrobić, gdy pobiera opłaty za świadczenia określone w pkt. 1-2 ustęp 1 tego artykułu. Jednocześnie, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez ograniczenie się wyłącznie do sprawdzenia istnienia odpowiedniego aktu wewnętrznego i przypadków w nim wskazanych i w ten sposób wyłączono (świadomie lub nie) rzeczywiste stosowanie k.p.a. w badaniu okoliczności w sprawie o zwolnienia skarżącego z przedmiotowej opłaty. Naruszono również - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - zasadę zaufania obywatela do Państwa oraz zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę Prorektor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że treść dyspozycji art. 79 ust. 3 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie oznacza nałożenia przez ustawodawcę na uczelnię obowiązku uwzględnienia zwolnienia w stosunku do całego katalogu usług, za które uczelnia może pobierać opłaty. Katalog usług, za które uczelnia może pobierać opłaty jest katalogiem zamkniętym, natomiast zakres regulacji zwolnienia z opłat ustawodawca pozostawia uczelni. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego Uniwersytet Szczeciński wypełnił ustawowy obowiązek wprowadzenia wewnętrznego aktu prawnego regulującego warunki i tryb zwolnienia od ponoszenia opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prorektora w przedmiocie zwolnienia z opłat za powtarzanie przedmiotów.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada legalizmu działania organów administracji publicznej. Doniosłość tej zasady i jej znaczenie dla funkcjonowania państwa prawa uzyskały potwierdzenie w ustawie zasadniczej – Konstytucji R.P. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji R.P. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak podkreśla się w doktrynie, "legalizmem działania organów władzy publicznej nazywamy stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (...). Stan taki ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu: 1) do podjęcia działania w danej kwestii; 2) do zajęcia się sprawą w danej formie; 3) do nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej (...)" (vide np. komentarz do art. 7 Konstytucji w: L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016 r. i powołana tamże literatura). Działanie na podstawie i w granicach prawa jest więc prawnym obowiązkiem każdego organu władzy publicznej, również organów naczelnych w rozumieniu art. 18 k.p.a. Konstytucyjna zasada legalizmu znalazła odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Zakłada się przy tym, że tylko takie działanie organów władzy publicznej może budować zaufanie obywateli do tej władzy, a jednocześnie obowiązek działania w sposób budzący zaufanie do władz publicznych jest równoległym obowiązkiem organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.). Prawidłowe rozumienie zasady legalizmu wymaga uwzględnienia kilku różnych elementów: dotyczących metod rozumowania prawniczego i metod działania podmiotu prawa, wartości, które są realizowane oraz formalnych warunków działania podmiotu stosującego prawo, a także skutków realizacji zachowań regulowanych przez prawo. Przede wszystkim, legalizm działania organów administracji publicznej wyklucza dopuszczalność dokonywania przez jakikolwiek organ władzy publicznej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego w sposób dowolny. Oznacza to, że ocena podstaw prawnych zarówno w zakresie umocowania prawnego organu do konkretnego działania, jak również w zakresie treści prawnego rozstrzygnięcia sprawy zawsze musi być zgodna ze standardami przyjętymi w tym zakresie w danej kulturze prawnej i nie może budzić zasadniczych wątpliwości prawnych. Opisane powyżej zasady postępowania administracyjnego są uniwersalne i wiążą organy administracji publicznej w każdej sprawie.

Przedstawione regulacje prawne wyznaczają granice materialne i formalne sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganej przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organy rozstrzygające tę sprawę muszą przestrzegać określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego standardów ustalania stanu faktycznego.

Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej (materialnej). Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To one bowiem określają przesłanki przyznania jednostce uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. Organ administrujący musi więc dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie więc, że organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zostały zebrane i rozważone dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, że mamy do czynienia z brakiem uregulowania wynikającego z art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574), dalej: "p.s.w.n.". Przepis ten nakłada obowiązek regulacji i stanowi upoważnienie dla uczelni do określenia warunków i trybu zwalniania z tych opłat za usługi edukacyjne, w tym związane z powtarzaniem określonych zajęć na studiach stacjonarnych z powodu niezadowalających wyników w nauce. Uczelnia publiczna zgodnie z ust. 3 tegoż artykułu zobowiązana jest do ustalenia warunków i trybu zwalniania z opłat, o których mowa w ust. 1 i 2. Przepis nie wyznacza organu właściwego do dokonania tego ustalenia. W takim przypadku, zgodnie z art. 23 ust. 1 p.s.w.n., organem tym jest rektor, o ile statut nie stanowi inaczej.

Zaniechaniem legislacyjnym, w ocenie Sądu, jest brak przewidzianej możliwości obniżenia lub zwolnienia z opłaty za powtarzanie przedmiotów pomimo nałożonego ustawą takiego obowiązku wynikającego z art. 79 ust. 3 p.s.w.n. Nie do przyjęcia, zdaniem Sądu, jest stanowisko Uniwersytetu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że brak regulacji nie stanowi luki prawnej i że zwolnienie, o które wnioskował skarżący nie zostało w przepisach wewnętrznych przewidziane, a taka sytuacja nie jest niezgodna z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

W zakresie żądania skarżącego dotyczącego uchylenia skarżonej decyzji należy dostrzegać, iż zgodnie z art. 79 Prawa o szkolnictwie wyższym oczekiwane zwolnienie może nastąpić jedynie na podstawie warunków ustalonych przez uczelnię publiczną. W sytuacji zatem gdy nie doszło do ustalenia takich warunków przez Senat Uniwersytetu Szczecińskiego, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na brak wymaganej podstawy prawnej brak było podstaw do wydania przez Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego decyzji o zwolnieniu studenta z opłaty za powtarzanie przedmiotu.

W tym też miejscu warto wskazać, że relacje student-uczelnia należy zakwalifikować jako przejaw władztwa zakładowego nad użytkownikiem zakładu administracyjnego. Jak trafnie dostrzegł NSA w wyroku z 19 października 2016 r. sygn. akt I OSK 302/16, ze specyfiki uczelni wyższych jako zakładów administracyjnych wynika, że jeśli jednostka wyraża chęć wstąpienia w poczet destynatariuszy takiego zakładu, to musi wyrazić zgodę na przestrzeganie przepisów wewnętrznych (uchwał i regulaminów) obowiązujących w tym zakładzie, czyli dostosować się do reguł w nim panujących.

Powyższe nie oznacza jednak, że uczelnia publiczna może całkowicie dowolnie kształtować swoje wewnętrzne regulacje albowiem jest tym zakresie zobowiązana do stosowania aktów prawa powszechnie obowiązujących w tym w szczególności zasad wynikających Prawa o szkolnictwie wyższym. Jednakże ewentualne zaniechania czy pominięcia prawodawcze Senatu Uczelni podlegają weryfikacji w odpowiednich trybach, nie zaś przy rozpatrywaniu skargi na konkretną decyzję administracyjną Rektora.

Ewidentnie zatem Uniwersytet nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 79 ust. 3 p.s.w.n w zakresie regulacji warunków i trybu zwalniania z opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, w tym opłat za powtarzanie przedmiotów. Organ nie przedstawił w aktach sprawy przepisów wykonawczych, zgodnie z wynikającą delegacją z art. 79 ust. 3 p.s.w.n, czym zaniechał obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu i uniemożliwił Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z ww. przepisem.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał w dniu [...] (sygn. akt II SA /Sz 723/22) postanowienie sygnalizacyjne w zakresie braku realizacji wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 79 ust 3 p.s.w.n.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.