Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 105/16 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpoznania wniosku J.K. z dnia 30 marca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz J.K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 105/16 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi J.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.K. wnioskiem z dnia 30 marca 2016 r., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie i nadesłanie kserokopii decyzji administracyjnej z dnia [...] września 1992 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji publicznej wraz ze wszystkimi załącznikami.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje wskazanymi dokumentami.

W związku z powyższym, J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi podał, że Gmina [...] w latach 1991 – 1992 sprzedała inwestorom część swoich działek budowlanych usytuowanych na terenie [...], obręb [...] położonym w [...], pomiędzy ulicami [...] i pasażem pieszym łączącym ulicę [...] z ulicą [...]. W 1992 r. na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy [...] został opracowany przez [...] zgodnie z wytycznymi urbanistycznymi głównego projektanta planu miasta w oparciu o materiały do tego planu – zbiorowy plan realizacyjny terenu [...], obręb [...]. Przedmiotowy plan zawierał układ urbanistyczny obejmujący [...] pawilonów usługowo-handlowych usytuowanych na obrzeżu istniejącego skweru o powierzchni [...] ha, jako wyłącznie zabudowy szeregowej. Po opracowaniu zbiorowego planu realizacyjnego terenu [...],obręb [...] – w dniu [...] września 1992 r. została wydana decyzja nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla [...] inwestorów, którzy dla Urzędu Miasta i Gminy [...] zapłacili koszty opracowania tego zbiorowego planu realizacyjnego. W ocenie skarżącego, wobec tego przyjąć należy, iż Gmina [...] jest w posiadaniu wnioskowanej decyzji.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że zarzuty skarżącego są całkowicie bezzasadne zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, gdyż pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. udzielono mu pisemnej odpowiedzi na wniosek z dnia 30 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Poinformowano, że w chwili obecnej Urząd Miasta i Gminy [...] nie dysponuje żądanymi dokumentami. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) obowiązujące poprzednio miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc prawną. W związku z tym w latach poprzednich dokonano brakowania dokumentacji, gdyż obowiązek przechowywania tzw. zbiorowych planów realizacyjnych oraz związanych z nimi dokumentów wynosił 10 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art.6 ust.1 i 2 u.d.i.p. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne określone w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., będące w posiadaniu informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że właściwy organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i w prawnie ustalonym terminie tego nie uczynił.

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej powinno zakończyć się w sposób przewidziany prawem, a więc udzieleniem żądanej informacji, albo wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania bądź zawiadomieniem wnioskodawcy, że informacji tej organ nie posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w sprawie jest niesporne , że informacja, o udostępnienie której wnioskował J.K. pismem z dnia 30 marca 2016 r., ma walor informacji publicznej, gdyż dotyczy decyzji administracyjnej z dnia [...] września 1992 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji publicznej. Udzielona przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. nr [...], odpowiedź na powyższy wniosek informująca wnioskodawcę, że organ nie dysponuje przedmiotową decyzją wraz ze wszystkimi załącznikami została sporządzona w terminie i w prawidłowej formie. Przewidziana w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji, ma zastosowanie jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego) oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony bez zbędnej zwłoki, a jego subiektywne przekonanie, iż nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek nie może stanowić podstawy skargi na bezczynność organu. Skoro Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r. wskazał, że nie posiada żądanej informacji publicznej, to w sposób oczywisty nie stanowi to, wbrew twierdzeniom skargi, formy odmowy w postaci decyzji administracyjnej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W ocenie autora skargi kasacyjnej, aby można było uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności twierdząc, że nie posiada żądanej informacji publicznej, to obowiązany jest przedmiotowe twierdzenie uwiarygodnić. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów powinno zatem zawierać informację, z czego organ wywodzi ten fakt. Natomiast obowiązkiem Sądu jest ocena, czy twierdzenie organu zostało uprawdopodobnione, w tym między innymi ustalenie, czy żądana informacja jest związana z zakresem jego działania i kompetencją.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem żądania J.K. była decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1992 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji publicznej wraz ze wszystkimi załącznikami dotyczącymi ustalenia tej lokalizacji. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., decyzja administracyjna, jest dokumentem urzędowym, stanowi zatem informację publiczną, która podlega udostępnieniu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Burmistrz Miasta i Gminy [...] jest w posiadaniu żądanych dokumentów wymienionych we wniosku skarżącego z dnia 30 marca 2016 r. O powyższym świadczy dołączony do skargi kasacyjnej odpis decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, skierowanej do J.K.. Z tego względu, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w ramach rekonstrukcji zarzutów dokonanej po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej (czego mógł dokonać – por. pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09) przyjął, że skarżący kasacyjnie, kwestionując zasadność wyroku oddalającego skargę, w istocie zarzuca naruszenie art. 151 P.p.s.a. wiążąc naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i faktycznie naruszeniem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r. nr [...] wykazał, że nie dysponuje dokumentami żądanymi przez wnioskodawcę, mimo że w sprawie istniały przesłanki do zastosowania art. 149 P.p.s.a.

Istota sporu prawnego między stronami sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy odpowiedź organu udzielona w powołanym wyżej piśmie stanowiła podstawę do stwierdzenia, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dostateczny sposób wykazał, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej przez J.K. informacji publicznej, a więc nie jest obowiązany do jej udostępnienia.

Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma, to jednak udzielona odpowiedź nie może sprowadzać się jedynie do jednozdaniowego stwierdzenia o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej, lecz musi zawierać dostateczne wyjaśnienie przyczyny takiego stanu rzeczy. Tylko w takim przypadku pismo informujące o tym, stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek J.K. z dnia 30 marca 2016 r. pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. poinformował wnioskodawcę jedynie, że "tut. Urząd nie dysponuje dokumentami wskazanymi we wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Nie zanegował faktu, że jest organem, który wydał przedmiotową decyzję z dnia [...] września 1992 r. nr [...]. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie zaistniały istotne wątpliwości, dla których usunięcia niezbędne byłoby przeprowadzenie dowodu z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Z tego powodu nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci dołączonej do skargi kasacyjnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...].

Wskazać należy, iż organ dopiero w odpowiedzi na skargę podał, że zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), obowiązujące poprzednio miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc prawną. W związku z tym w latach poprzednich dokonano brakowania dokumentacji, gdyż obowiązek przechowywania tzw. zbiorowych planów realizacyjnych oraz związanych z nimi dokumentów wynosił 10 lat.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie brak było podstawy do przyjęcia, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dostateczny sposób wykazał, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej przez J.K. informacji publicznej. Przedstawienie dodatkowej argumentacji potwierdzającej fakt nieposiadania żądanej informacji publicznej dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie stanowi o prawidłowym załatwieniu wniosku, gdyż te kwestie powinny być ewentualnie wyjaśnione już w piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r. Ponadto stwierdzić należy, iż nawet to dodatkowe wyjaśnienie nadal nie stanowi uwiarygodnienia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] faktu nieposiadania w swoich zasobach wnioskowanej informacji publicznej. Skoro organ twierdzi, iż żądane dokumenty uległy brakowaniu (przez co w sposób pośredni przyznaje, że wcześniej były w jego posiadaniu), to powinien przedstawić okoliczności i ewentualnie dokumenty potwierdzające fakt, że żądana przez J.K. decyzja administracyjna z dnia [...] września 1992 r. nr [...], wraz z załącznikami, została poddana brakowaniu – z powołaniem się na stosowne przepisy w tym zakresie, tj. na przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 217 ze zm.) oraz na przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2015 r. w sprawie klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji, przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych i brakowania dokumentacji niearchiwalnej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 246), ewentualnie na obowiązujące przed nim przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1375).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek J.K. z dnia 30 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w dostateczny sposób nie wykazał, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji, to pozostaje w bezczynności w prawidłowym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpoznania wniosku J.K. z dnia 30 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Burmistrza Miasta i Gminy [...], co przejawiało się w pozostawaniu przez niego w mylnym przekonaniu, że wniosek J.K. o udostępnienie informacji publicznej załatwił w formie pisma, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w tej sprawie nie zaistniała.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także podstaw do przyznania od organu na rzecz J.K. sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter fakultatywny, a w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania tej instytucji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).