Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/18 w sprawie ze skargi Firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: 1. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?"; 2. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia.

Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznania skargi kasacyjnej Firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/18, wydanego w sprawie ze skargi Firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca Spółka) na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania, którym Sąd pierwszej instancji oddalił ww. skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca Spółka wniosła w dniu 23 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zarzucana bezczynność miała polegać na braku rozpoznania – w terminach określonych przepisami K.p.a. – odwołania strony skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. i rozpoznaniu tego odwołania dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r., poprzez wydanie decyzji o numerze [...]. Skarżąca spółka domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz żądała zasądzenia kosztów postępowania i przyznania sumy pieniężnej przewidzianej przepisem art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a."

W uzasadnieniu skargi podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w związku z realizowaną przez skarżącą Spółkę inwestycją budowlaną, wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzję, którą nałożył na spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Organ nadzoru budowlanego domagał się również przedstawienia analizy zacienienia i nasłonecznienia, a także przedłożenia stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wraz z powyższą decyzją wydane zostało również postanowienie o nakazie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. W dniu [...] lutego 2018 r. skarżąca spółka złożyła odwołanie od powyżej opisanej decyzji, które do organu drugiej instancji wpłynęło w dniu [...] lutego 2018 r. W dniu [...] czerwca 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w dniu [...] czerwca 2018 r., wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego. Wezwanie to zrealizowane zostało w dniu [...] czerwca 2018 r. W oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, organ odwoławczy wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nadto, w dniu [...] lipca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, w którym wskazał, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie, organ ten odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządził jednak wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. Skarżąca Spółka, wskazywała, że organ odwoławczy wydał decyzję po 4 miesiącach od dnia, w którym zostało doręczone odwołanie. W tym czasie nie została podjęta żadna czynność zmierzająca do rozpatrzenia odwołania lub podająca inny termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). W ocenie strony skarżącej, organ drugiej instancji dopuścił się bezczynności, która stanowiła rażące naruszenie prawa. Akcentując dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, skarżąca jednocześnie powoływała wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. II OSK 576/15 oraz WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r., IV SA/Po 6/16.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] domagał się jej oddalenia. Wskazał, że przyczyną opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy była znaczna ilość prowadzonych postępowań oraz braki kadrowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że zasadniczym zagadnieniem prawnym występującym na gruncie ocenianej sprawy jest to, czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności. W ocenie tego Sądu, w powyższym przypadku, skarga na bezczynność podlega oddalaniu. Zdaniem Sądu meriti stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Kr 134/16, z dnia 22 grudnia 2014 r., II SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, z dnia 8 stycznia 2016 r., VII SA/Wa 1205/15, wyroki NSA: z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/16).

Za trafnością powyższego stanowiska przemawia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, cel skargi na bezczynność organu administracji, jaki i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, czyli dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z § 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na bezczynność już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r.; sygn. II OSK 853/17, dostępny, [w:] CBOSA). Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, powinna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania bezczynności organu administracji publicznej. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego. Nie sposób przy tym premiować strony, która zwleka ze skargą na bezczynność, inicjując postępowanie sądowe już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej prowadzone postępowanie.

Mając na uwadze przedstawione racje, Sąd Wojewódzki uznał, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji nie może zostać wydany, jeżeli w dacie orzekania przez sąd w ogóle nie toczy się już to postępowanie administracyjne, w którym strona skarżąca zarzuca organowi administracji stan bezczynności. W przedmiotowej sprawie, skarga na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. została wniesiona już po wydaniu przez organ drugiej instancji decyzji kończącej postępowanie odwoławcze (tj. po załatwieniu sprawy). Skarga ta została bowiem wniesiona w dniu 26 lipca 2018 r., zaś organ odwoławczy wydał decyzję kończącą postępowanie w drugiej instancji w dniu [...] czerwca 2018 r.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pierwszego z wymienionych przepisów i uznanie, iż niedopuszczalnym jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która została wniesiona do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności i w ostateczności bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie ani przeszkody prawne, ani faktyczne do uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, gdyż stwierdzenie bezczynności organu administracyjnego ma charakter samoistny w stosunku do żądań zobowiązania organu określonych w art. 149 § 1 pkt. 1-2 P.p.s.a. i stwierdzenie tej okoliczności jest irrelewantne dla wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia którego zarzut dotyczy w skardze, a uwzględnienie skargi w zakresie żądanym potwierdzi jedynie stan który istniał, a zatem ten, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności;

- art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i nie stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy Sąd Administracyjny jest zobowiązany do zbadania czy doszło do bezczynności organu i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej nie podjął żadnej czynności przez przeszło 4 miesiące, co należy interpretować jako rażącą bezczynność, i tym samym Sąd Administracyjny powinien stwierdzić tę okoliczność;

- art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i nie przyznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnego dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statycznego na podstawie odrębnych przepisów, w sytuacji gdy organ dopuścił się bezczynności i strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej sumy w wysokości wskazanej w naruszonym przepisie i żądanie to powinno zostać uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

- art. 200 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i nie zasądzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrotu skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w sytuacji, gdy skarżąca koszty takie poniosła, a skarga jako zasadna powinna zostać uwzględniona i tym samym powstał obowiązek zasądzenia tychże kosztów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono:

- na zasadzie art. 188 P.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi z dnia 16 lipca 2018 r., albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie:

- na zasadzie art. 185 P.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; a w każdym przypadku:

- o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przewidzianych.

Ponadto, na zasadzie art. 187 § 1 P.p.s.a. skarżąca Spółka wniosła o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego: "Czy jest dopuszczalne uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która została wniesiona do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności", albowiem w orzecznictwie sądu administracyjnego występują w przedmiotowej kwestii rozbieżności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że strona nie może żądać skutecznej ochrony prawnej w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności organu po wydaniu przez ten organ decyzji, której dotyczy zarzut bezczynności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki bezzasadnie oddalił skargę w sytuacji, gdy nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie ani przeszkody prawne ani faktyczne do uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, gdyż stwierdzenie bezczynności organu administracji ma charakter samoistny w stosunku do żądań zobowiązania organu określonych w art. 149 § 1 pkt. 1-2 P.p.s.a. i stwierdzenie tej okoliczności jest irrelewantne dla wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia, którego zarzut dotyczy w skardze, a uwzględnienie skargi w zakresie żądanym potwierdzi jedynie stan który istniał, a zatem ten, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Nadto w skardze kasacyjnej wskazano, że przedmiot niniejszej sprawy wywołuje rozbieżności w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, jak i w samym Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 187 § 1 P.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Ponadto przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną sprawą sądowoadministracyjną. Tym samym skład orzekający NSA, przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2670/16, LEX nr 2340919; wyrok NSA z 2 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 412/15, LEX nr 1994048).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, wystąpiło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Zagadnienie to dotyczy wykładni i stosowania art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w sytuacji, gdy w momencie wniesienia skargi na bezczynność właściwy organ zakończył już postępowanie i wydał decyzję ostateczną, jednak w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji obiektywnie dopuścił się bezczynności, co zostało dodatkowo potwierdzone przez organ wyższego stopnia, który uwzględnił ponaglenie, stwierdzając stan bezczynności.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a.: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".

Stosownie zaś do art. 149 § 1a P.p.s.a.: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Ponadto w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

Zagadnienie dopuszczalności uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji, wniesionej do sądu już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ, jest immanentnie związane z podstawową funkcją sądu administracyjnego, jaką jest wymierzanie sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wymierzenie sprawiedliwości przez sąd administracyjny m. in. poprzez rozpatrywanie skarg na bezczynność organu, ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia ochrony podstawowych praw i wolności. Wiodącą funkcją sądownictwa administracyjnego jest bowiem ochrona praw podmiotowych jednostki. Wypływa ona z założeń przyjętego systemu weryfikacji działalności administracji publicznej w państwie prawa, co ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności.

Podstawową formą, w jakiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, jest wymierzanie sprawiedliwości, poprzez wiążące rozstrzyganie sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub podmiot podobny. Tym samym, treść i zakres działalności sądów administracyjnych muszą być ukształtowane w sposób zapewniający prawidłowe wymierzanie sprawiedliwości, a także prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Kontrola działalności administracji publicznej, określona w art. 184 Konstytucji, ma na celu zapewnienie prawa do sądu, a więc jest sprawowana jako wymiar sprawiedliwości w stosunku do podmiotów, które tej sprawiedliwości przed sądem dochodzą. Przy czym z prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji musi wynikać materialna i rzeczywista możliwość poszukiwania ochrony w danej sprawie, a nie tylko formalna dostępność do sądu (zob. M. Jaśkowska, Konstytucyjnoprawne podstawy sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz delimitacja właściwości tych sądów, [w:] Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, Warszawa 2011, s. 18-20).

Spór między jednostką a organem administracji publicznej dotyczy określonego załatwienia sprawy przez organ, który w ocenie jednostki, narusza prawo i stąd poszukuje ona ochrony prawnej przed sądem. Również bezczynność organu administracji publicznej może naruszać prawa jednostki i stanowić podstawę do zainicjowania przez nią postępowania sądowego. Kierowanie sprawy do sądu ma prowadzić do wymierzenia sprawiedliwości, a pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji oznacza określone zadanie sądu, polegające na prawnej kwalifikacji konkretnego stanu faktycznego, celem wydania indywidualnej normy rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu (zob. wyrok TK z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06, OTK-A 2008, nr 4, poz. 63). Zaznaczyć przy tym trzeba, że konstytucyjne pojęcie sprawy nie jest zależne od tego, w jaki sposób jest zdefiniowane na tle szczegółowych ujęć proceduralnych, ponieważ ma ono charakter autonomiczny i powinno być wykładane przy uwzględnieniu podstawowej funkcji sądów, jaką jest wymierzanie sprawiedliwości (zob. uchwała SN składu 7 sędziów z dnia 28 marca 2012 r., I KZP 26/11, OSNK 2012 r., nr 4, poz. 36).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle przedstawionego zagadnienia prawnego powstają co najmniej trzy zasadnicze problemy, które – wobec rozbieżnych ocen wyrażanych w literaturze prawniczej oraz orzecznictwie sądów administracyjnych – budzą poważne wątpliwości nie tylko w przedmiotowej sprawie, lecz są także istotne dla zapewnienia jednolitości orzekania sądowoadministracyjnego w sprawach skarg na bezczynność.

Po pierwsze, odpowiedzi wymaga pytanie o charakter i zakres kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego, o których mowa w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z treścią powyższego przepisu oraz uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej P.p.s.a. (ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. - Dz. U. z 2015, poz. 658), wynikająca z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nowa kompetencja do uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie została powiązana z dyscyplinującym i prospektywnym oddziaływaniem sądu na trwające postępowanie w celu usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości. Celem nowego uprawnienia sądu administracyjnego jest bowiem autorytatywne stwierdzenie, że w określonym przedziale czasu poprzedzającym moment zakończenia postępowania (co wynika bezpośrednio z relacji rozważanego przepisu do kompetencji z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), skarżony organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, niezależnie od tego, czy postępowanie zostało ostatecznie zakończone w momencie wniesienia skargi lub orzekania przez sąd administracyjny. Wprawdzie z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. zdaje się wynikać, że projektodawca zmierzał przede wszystkim do ograniczenia zakresu zastosowania kompetencji z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. tylko do stanów, w których stan bezczynności lub przewlekłości występuje co najmniej w momencie wniesienia skargi (zob. druk nr 1633, Sejm VII kadencji, przedstawiony przez Prezydenta RP projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. (...) Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości"), jednak z brzmienia normy art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie można wyprowadzić kategorycznego wniosku, że stwierdzenie przez sąd, iż organ dopuścił się w przeszłości bezczynności lub przewlekłości, miało zostać ograniczone jedynie do otwartych temporalnie stanów faktycznych, trwających co najmniej w momencie wniesienia skargi.

Również w piśmiennictwie podnosi się istotne argumenty na rzecz tezy, że uruchomienie kompetencji z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie powinno być uzależnione od momentu wystąpienia lub trwania bezczynności lub przewlekłości postępowania, lecz od tego, czy bezczynność lub przewlekłość rzeczywiście miały miejsce w określonym przedziale czasu poprzedzającym orzekanie sądu. Sąd administracyjny powinien, na podstawie powyższego przepisu, rozpoznać merytorycznie skargę na bezczynność lub przewlekłość nie tylko w razie załatwienia sprawy administracyjnej po wniesieniu skargi, lecz także w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie zostało zakończone przed wniesieniem skargi (zob. np. J. Wegner-Kowalska, Nowy wymiar ochrony sądowej w sprawach bezczynności administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania, "Państwo i Prawo" 2018, nr 8, s. 65; por. także Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego w świetle ustaleń europejskiego case law, [w:] Analiza i ocena zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, s. 124-125; M. Kotulski, Zaskarżalność bezczynności i przewlekłości do sądu administracyjnego, "Casus" 2014, nr 73; tenże, Ochrona przed bezczynnością i przewlekłością w postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 6).

Przyjmując powyższy tok rozumowania na czoło wysuwa się deklaratoryjny charakter wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłość na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jest to w istocie wyrok, który stwierdza retrospektywnie, że w ściśle wyznaczonym okresie w przeszłości, dany organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, niezależnie od tego, czy w momencie wniesienia skargi postępowanie w sprawie zostało zakończone w sposób merytoryczny (przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty) albo niemerytoryczny (np. przez wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.).

W tym zakresie nie chodzi oczywiście jedynie o kwestię wykreowania podstawy do dochodzenia odszkodowana w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1169 ze zm.), lecz przede wszystkim o dostarczenie skarżącemu prejudykatu w postaci sądowego wyroku stwierdzającego, że skarżony organ zachował się nielegalnie, co stanowi konieczny warunek do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 k.c. Argument, że warunek prejudykatu może zostać zastąpiony przez postanowienie wydane w wyniku rozpoznania ponaglenia (art. 37 § 6 k.p.a.), nie może być uznany za definitywny, gdyż – pomijając sytuację, gdy nie ma organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie i nie ma podstaw do stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości w trybie ponaglenia (art. 37 § 8 w zw. z art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.) – sąd nie będąc związany tym postanowieniem samodzielnie ocenia istnienie oraz zakres stanu bezczynności lub przewlekłości, a oddalenie skargi na te stany stwarza podstawy do uznania, że stan niezgodności z prawem nie zaistniał, skoro nie został wiążąco stwierdzony przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku.

Zagadnienie granic temporalnych skargi na bezczynność należy też rozpatrywać w kontekście konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Zaniechanie organów władzy publicznej może być podstawą roszczeń odszkodowawczych jedynie wówczas, gdy obowiązek określonego działania wynikał wyraźnie z przepisów prawa. Podmiot poszkodowany m. in. w wyniku bezczynności organu, może dochodzić swych roszczeń, jeżeli obowiązek działania organu np. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, przewidywał przepis prawa i niezgodność z prawem tego zaniechania zostanie stwierdzona we właściwym postępowaniu. Konieczną przesłanką dochodzenia roszczeń odszkodowawczych jest bowiem wykazanie przez poszkodowany podmiot, że między poniesioną szkodą a niezgodnym z prawem zaniechaniem organu istnieje związek przyczynowy. Szkoda poniesiona przez podmiot musi pozostawać w relacji prawnej (kauzalnej) w stosunku do zdarzenia, jakim jest np. stwierdzenie bezczynności organu. Trzeba zatem uprawdopodobnić, że gdyby niezgodne z prawem zaniechanie organu władzy publicznej nie nastąpiło, szkoda w ogóle by nie powstała (por. L. Bosek, Komentarz do art. 77 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, t. I, Warszawa 2016 r., s. 1753-1773; M. Haczkowska, Glosa do wyroku TK z 4 XII 2001 r., SK 18/00, "Państwo i Prawo" 2002, nr 8).

Przyjęcie stanowiska o deklaratoryjnym charakterze wyroku stwierdzającego zaistnienie w przeszłości stanu bezczynności pozwala na zapewnienie stronie skarżącej pełnej i skutecznej ochrony w zakresie warunkującego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnej sądowego stwierdzania stanów bezczynności lub przewlekłości administracyjnej, nawet jeśli stany te zostały co najmniej tymczasowo zakończone przez wydanie ostatecznej decyzji. Wydanie ostatecznej decyzji nie eliminuje bowiem możliwych negatywnych skutków (także w postaci szkód wyrządzonych przez niewydanie w wymaganym prawem terminie decyzji) trwania w przeszłości stanów bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu administracyjnym. Nie można również wykluczyć powstania dalszych stanów bezczynności w sprawie, np. po wydaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ponownym otwarciu administracyjnego toku instancji. Argumenty te muszą zostać uwzględnione w procesie wykładni przepisu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wyrażany w piśmiennictwie pogląd przeciwny, który neguje dopuszczalność uwzględnienia skargi na bezczynność w razie jej wniesienia po wydaniu ostatecznej decyzji, bazuje na formalno-funkcjonalnym podejściu, zgodnie z którym, skoro zakończenie postępowania prowadzi do ustania stanów bezczynności lub przewlekłości, to brak podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie skargi na tego rodzaju stany. W świetle tego stanowiska istotna jest także funkcja stabilizacji stosunków prawnych, która ma przeciwdziałać sięganiu do przeszłych stanów faktycznych oraz zachęcać strony postępowania do aktywnego i szybkiego reagowania na stan bezczynności (por. np. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, LEX/el. 2017, uwaga II.1 do art. 149; T. Woś (red.), [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, LEX/el. 2016, uwaga nr 10 do art. 149; A. Kabat, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer Polska, LEX/el. 2018, uwaga nr 2 do art. 149).

Powyższy problem jest także rozbieżnie oceniany i rozstrzygany przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Z jednej strony sądy administracyjne przyjmują, że zakończenie postępowania przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 238/15; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Kr 134/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., III SAB/Wr 41/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., I SAB/Wa 661/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2018 r., II SAB/Kr 146/18; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r., IV SAB/Gl 179/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., VII SAB/Wa 29/18).

Z drugiej jednak strony nie są odosobnione orzeczenia, w których sądy administracyjne przyjmują odmienne stanowisko, akcentując konieczność ochrony praw podmiotów skarżących przez przyznanie im prawa do uzyskania deklaratoryjnego wyroku, który stwierdza, że organ w toku postępowania (także zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem) dopuścił się bezczynności (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., II OSK 576/15; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., II OSK 591/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r., IV SAB/Po 6/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., II SAB/Po 207/17).

Z pytaniem pierwszym ściśle związane jest pytanie drugie, które dotyczy momentu miarodajnego dla oceny zasadności skargi oraz uruchomienia podstawy do orzekania wynikającej z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tym zakresie możliwe są co najmniej trzy odpowiedzi: 1) momentem miarodajnym jest moment wniesienia skargi na bezczynność; 2) momentem miarodajnym jest moment orzekania sądu administracyjnego; 3) miarodajnym temporalnym przedmiotem odniesienia jest okres trwania stanu bezczynności, nawet jeśli w momencie wniesienia skargi lub orzekania przez sąd stan ten już ustał w związku z zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji.

Deklaratoryjna formuła wyroku uwzględniającego skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. pozwala na odejście nie tylko od zasady, że miarodajnym momentem oceny zasadności skargi jest moment wydawania orzeczenia przez sąd, lecz może i powinna być podstawą do uznania, że również sam moment wniesienia skargi nie stanowi przeszkody do wiążącego ustalenia, iż w określonym przedziale czasowym poprzedzającym moment wniesienia skargi skarżony organ dopuścił się bezczynności. Oddalenie skargi na bezczynność tylko z tego powodu, że w momencie wniesienia skargi stan bezczynności ustał w następstwie zakończenia postępowania prowadzi do trudnych do zaakceptowania skutków w świetle zasad legalności i praworządności działania organów administracji publicznej. Okazuje się bowiem, że nawet długotrwały stan bezczynności (w tym poprzedzony wniesieniem ponaglenia) może pozostać bez sądowoadministracyjnego sankcjonowania, jeśli tylko stan bezczynności zostanie przerwany choćby dzień przed formalnym wniesieniem skargi. Strona skarżąca zostaje w takiej sytuacji w istocie pozbawiona skutecznego środka sądowej ochrony prawnej nie tylko w celu dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w procesie cywilnym, lecz także jej rola w procesie prewencyjnego i represyjnego oddziaływania na organy administracji publicznej w celu zabezpieczenia i utrwalenia zasad legalności i praworządności zostaje ubezskuteczniona. Nie można także tracić z pola widzenia realnej możliwości wydawania decyzji kończącej postępowanie już po wniesieniu skargi do organu, jednakże z datą wsteczną, poprzedzającą ten dzień. Organ po wniesieniu skargi na bezczynność dysponuje możliwościami techniczno-organizacyjnymi antydatowania wydania decyzji w celu zakończenia stanu bezczynności przed dniem wniesienia skargi (czynność wydania decyzji jest czynnością wewnętrzną organu i może zostać utrwalona także w późniejszym czasie).

Po trzecie, istotne są eksponowane już wyżej funkcje i cele uwzględnienia skargi na bezczynność.

Wbrew niektórym zapatrywaniom wyrażanym w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnym, skarga na bezczynność w obecnej formule normatywnej sposobu jej uwzględniania, nie zmierza jedynie do dyscyplinowania opieszałych organów, gwarantowania stronom skarżącym prawa do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, uzyskania wiążącego stwierdzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa w celu dochodzenia roszczeń na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa lub rekompensaty finansowej (art. 149 § 1 pkt 1 i 2, § 1a-1b i § 2 P.p.s.a.). Równoległym i bardzo istotnym celem powyższej skargi jest także deklaratoryjne i retrospektywne stwierdzenie istnienia stanu bezczynności w celu negatywnej oceny legalności zaniechań organów i prewencyjnego oddziaływania na działalność tych organów. W tym sensie deklaratoryjny wyrok wydany na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uzyskuje także wymiar prospektywny, stając się nie tylko orzeczeniem prejudycjalnym dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem cywilnym, lecz także orzeczeniem zawierającym ocenę legalności wykonywania administracji publicznej przez określony organ, która może doprowadzić do podjęcia przez organy zwierzchnie odpowiednich działań nadzorczych lub do ustalenia na drodze administracyjnej konsekwencji służbowych, porządkowych lub dyscyplinarnych względem funkcjonariuszy publicznych, którzy dopuścili się naruszenia obowiązków służbowych.

W analizowanej materii konieczność podjęcia uchwały na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. jest wynikiem pojawienia się poważnych wątpliwości interpretacyjnych związanych z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia kończącego w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności. Sygnalizowany problem ma bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej w kontekście sprawowania efektywnego wymiaru sprawiedliwości przez sąd administracyjny, jak również ma znaczenie dla jednolitości przyszłego orzecznictwa w podobnych sprawach.

Z tych powodów, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., uzasadnione jest przedstawienie przedmiotowego zagadnienia prawnego, o treści wskazanej w sentencji postanowienia, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należało jednocześnie odroczyć rozpoznanie skargi kasacyjnej do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia.