Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 3 kwietnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 7 dni od dnia zwrócenia akt administracyjnych, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej z dnia 3 kwietnia 2017 r. i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych), IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 3 kwietnia 2017 r. skarżąca N. B. złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia 5 maja 2017 r. nr [...] Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku, tj. Załącznika nr 1 do wniosku dołączanego w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę - w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.

Pismem z dnia 8 maja 2017 r. nr [...] Wojewoda zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Równocześnie organ wskazał, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie nastąpi do dnia 3 czerwca 2017 r.

Pismem z dnia 8 maja 2017 r. nr [...] Wojewoda zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o informację, czy wjazd i pobyt N. B. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Odpowiadając na wezwanie organu z dnia 5 maja 2017 r. N. B. w piśmie z dnia 16 maja 2017 r. wyjaśniła, że Załącznik nr 1 do wniosku dostarczyła wraz z innymi dokumentami, na co posiada stosowne potwierdzenie. Do pisma skarżąca dołączyła wymagany przez organ Załącznik nr 1.

Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. nr [...] Wojewoda zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 3 sierpnia 2017 r.

W dniu 17 lipca 2017 r. Wojewoda przedłużył N. B. zezwolenie typ A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres od 17 lipca 2017 r. do 10 lipca 2019 r.

Kolejnym pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. nr [...] Wojewoda zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 3 października 2017 r.

Decyzją z dnia 11 maja 2018 r. nr [...] Wojewoda uchylił swoją decyzję z dnia 17 lipca 2017 r. o przedłużeniu skarżącej zezwolenia typ A nr [...] na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powodem uchylenia było uzyskanie przez organ informacji, że O. G., na rzecz której skarżąca pracowała, została uznana przez Sąd Rejonowy II Wydział Karny winną popełnienia czynu stanowiącego przestępstwo skarbowe z art. 218 § 1a k.k. (wyrok z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt [...]), a wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział Karny z dnia 19 września 2017 r. uznano ją winną popełnienia przestępstwa z art. 258 § 1 k.k., art. 204 § 1 i § 2 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. w związku z art. 65 § 1 k.k.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. N. B. wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca opisała przebieg postępowania oraz stwierdziła, że do tej pory nie została wydana decyzja w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2019 r. nr [...] Wojewoda odmówił N. B. przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Zastrzeżone".

Pismem z dnia 8 lutego 2019 r. nr [...] Wojewoda zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 8 maja 2019 r.

Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. nr [...] Wojewoda poinformował skarżącą o terminie zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, wyznaczając go na 25 lutego 2019 r.

N. B. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia skargi, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania. Jej zdaniem postępowanie prowadzone jest długotrwale, rozwlekle i twa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia, co świadczy o jego przewlekłości. Skarżąca stwierdziła, że postępowanie w jej sprawie nie jest skomplikowane, gdyż przedłożyła wszystkie niezbędne dokumenty w terminie, a ponadto był to jej kolejny wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, a zatem była już sprawdzana przez odpowiednie organy i wymagane było tylko potwierdzenie danych wcześniej uzyskanych. W ocenie skarżącej, Wojewoda naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania, a także termin wskazany w zawiadomieniu wystosowanym przez ten organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda opisał przebieg postępowania w sprawie oraz wniósł o uwzględnienie, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie bardzo dużej liczby wniosków cudzoziemców ubiegających się na terenie województwa [...] o legalizację pobytu, który doprowadził do postępującego spiętrzenia spraw w tym przedmiocie. Organ podkreślił, że problemy w zakresie terminowości rozpatrywania spraw legalizacji pobytu cudzoziemców, w tym wniosku skarżącej, nie są konsekwencją nieskutecznych działań organizacyjno-technicznych lecz konsekwencją poważnego wzrostu liczby wpływających podań cudzoziemców. W ocenie Wojewody, skarga, zarówno w zakresie zarzucanej mu bezczynności, jak i przewlekłości działania nie jest zasadna, zważywszy na fakt, że był zobligowany do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż sprawa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ma charakter skomplikowany, zbierane w trakcie postępowania materiały dowodowe oraz informacje wymagają poddania ich szczegółowej analizie. Odnosząc się do wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny organ podniósł, że wniosek ten, w kontekście sytuacji spiętrzenia spraw, czynności podejmowanych przez organ, ukierunkowanych na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej, nie jest zasadny. Organ nie zlekceważył bowiem wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia, a skarżąca była zawiadamiana o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o nowym terminie jej załatwienia. Jedynie ze względu na bardzo trudną sytuację wynikającą z ilości podań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców czynności nie były podejmowane w możliwie najkrótszych odstępach czasu, nie były to jednak czynności pozorne niemające znaczenia dla sprawy, lub świadczące o chęci unikania przez organ rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego, organ wniósł o oddalenie skargi. Równocześnie z ostrożności, w przypadku uznania przez Sąd, że przewlekłość miała miejsce, Wojewoda wniósł o stwierdzenie, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa oraz o oddalenie w całości wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny, gdyż żądanie skargi w tym zakresie pomija całkowicie aspekt społeczny sprawy. Odnosząc się do wniosku skargi o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia skargi organ wniósł o uwzględnienie, że decyzja w przedmiotowej sprawie nie została wydana, gdyż skarżąca uprawniona jest do wniesienia zażalenia na postanowienie organu z dnia 5 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu zachodzi zatem wówczas, gdy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym terminie.

O przewlekłości postępowania można natomiast mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania stosownego aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

W ocenie Sądu złożona w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania organu jest uzasadniona. W szczególności należy podkreślić, iż od chwili złożenia przez skarżącą N. B. w Urzędzie Wojewódzkim w dniu 3 kwietnia 2017 r. wniosku o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy minęły dwa lata, w czasie których wniosek nie został rozstrzygnięty. Powoduje to uzasadnione zobowiązanie tego organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku skarżącej, a zatem na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono – jak w pkt I wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że Wojewoda nie wydając rozstrzygnięcia w ciągu dwóch lat od złożenia wniosku dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiają także poniższe argumenty:

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., który stanowi:

"Art. 35. § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania."

Ponadto zgodnie z art. 36 k.p.a.:

"Art. 36. § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

§ 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu."

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP skarżąca złożyła w dniu 3 kwietnia 2017 r. Oznacza to, że maksymalny, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., termin do rozpoznania wniosku upływał 3 czerwca 2017 r. Tymczasem, przez rok (12 miesięcy) działania organu należy uznać za pozorne, gdyż organ wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentu, który złożyła wraz z wnioskiem i przedłużał termin załatwienia sprawy bez żadnego uzasadnienia. Dopiero po roku od wpływu wniosku, gdy organ powziął informację, że pracodawczyni skarżącej O. G. została skazana za kilka przestępstw można domyślać się, iż organ zetknął się z pewnymi trudnościami w załatwieniu sprawy, czego jednak w żaden sposób nie wyjaśnił.

Wobec powyższego Sąd uznał, że rację ma skarżąca, iż postępowanie w jej sprawie nie było skomplikowane, gdyż przedłożyła wszystkie niezbędne dokumenty w terminie, a ponadto był to jej kolejny wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, a zatem była już sprawdzana przez odpowiednie organy i wymagane było tylko potwierdzenie danych wcześniej uzyskanych. Oznacza to, że w sytuacji niezwłocznego podjęcia przez organ czynności – wniosek skarżącej mógł być rozpoznany w ciągu 1 miesiąca od jego złożenia, a najpóźniej w ciągu 2 miesięcy, a więc zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Takie, jak wskazano to w części opisującej stan faktyczny sprawy, prowadzenie sprawy przez okres dwóch lat jednoznacznie wskazuje na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł - jak w pkt II wyroku.

Oceny Sądu w powyższym zakresie nie mogą zmienić argumenty organu podniesione w odpowiedzi na skargę, tj. trudności organizacyjne i braki kadrowe spowodowane wpływem dużej ilości spraw dotyczących legalizacji pobytu i pracy cudzoziemców. Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki.

Sąd zwraca uwagę na to, że skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 10.000 zł, co – z uwagi na znane Sądowi z urzędu trudności organizacyjne organu, niezależne od samego organu - Sąd nie uznał za uzasadnione. Wobec treści art. 149 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że zamiast żądanej przez stronę grzywny Sąd może z urzędu przyznać stronie pewną sumę pieniężną, Sąd wybrał ten rodzaj dolegliwości dla organu. Przyznanie skarżącej pewnej sumy pieniężnej Sąd uznał za uzasadnione, gdyż uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce przez okres ponad dwóch lat, w czasie których funkcjonowanie skarżącej było znacznie utrudnione. Suma ta – jak przyjmuje się w orzecznictwie – nie stanowi jednak odszkodowania, ale jest pewnego rodzaju zadośćuczynieniem za krzywdę, która spotkała skarżącą w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania w jej sprawie. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 917/18 – str. 6-7 i stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Sąd samodzielnie określił wysokość należnej skarżącej kwoty, mając na względzie z jednej strony krzywdę, jaka spotkała skarżącą, a z drugiej strony niewątpliwie trudną sytuację organu, który zobowiązany jest do załatwienia dużej ilości tego rodzaju spraw spowodowanych nagłym napływem do Polski cudzoziemców. Mając na względzie treść art. 149 § 2 zd. drugie p.p.s.a., w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 2.000 zł uznając ją za w pełni usprawiedliwioną powyższymi względami. Na podstawie powołanych wyżej przepisów Sąd orzekł więc - jak w pkt III wyroku.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. – jak w pkt IV wyroku. Na koszty te składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej według stawek urzędowo ustalonych w wysokości 480 zł.