Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 849/23 w sprawie skargi ze A. K. na decyzję [...] S.A. w [...] z 17 lutego 2023 r. nr 2/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 849/23 oddalił skargę A. K. (dalej: "skarżący", na decyzję [...] S.A. w [...] (dalej: "Spółka") z [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Skarżący wnioskiem z 4 lutego 2023 r. wystąpił o udostępnienie informacji w postaci "obowiązujących w okresie od 1 stycznia 2022 r. do nadal" umów na obsługę prawną zawartych przez Spółkę wraz z ewentualnymi aneksami i załącznikami oraz informację, czy we wskazanym okresie Spółka zatrudniała lub zatrudnia radcę prawnego na podstawie umowy o pracę (a jeżeli tak, to ile osób jest w ten sposób zatrudnionych).

Spółka decyzją z [...] lutego 2023 r., nr [...], odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.

Spółka zakwalifikowała żądanie skarżącego jako "nadużycie prawa". Podkreśliła, że w okresie od 31 października 2022 r. do 4 lutego 2023 r. skarżący złożył już 3 wnioski o dostęp do informacji publicznej. Wszystkie wnioski złożył po rozwiązaniu umowy o pracę w trybie natychmiastowym z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych. Spółka wyjaśniła, że obecnie toczą się 2 postępowania sądowe z powództwa skarżącego przeciwko Spółce o sprostowanie świadectwa pracy oraz odszkodowanie. Poprzednie 2 wnioski dotyczyły: wykazu umów cywilno-prawnych zawartych przez Spółkę w latach 2012-2022 oraz zawartych przez Spółkę umów wraz z ewentualnymi załącznikami i aneksami o numerach (32 umowy wybrane przez skarżącego). Ponadto skarżący usiłował reprezentować jednego z pracowników organu w sporze przeciwko Spółce. W tych sprawach skarżący miał do czynienia z prawnikami, wykonującymi swoje obowiązki na rzecz Spółki w oparciu o żądaną aktualnie umowę na obsługę prawną. W ocenie organu, zainteresowanie skarżącego obsługą prawną Spółki wynika wyłącznie ze styczności z prawnikami reprezentującymi ten podmiot w przywołanych sporach prawnych i poszukiwaniem informacji wrażliwych celem wywierania nieuzasadnionej presji na Spółkę i jej obsługę prawną, być może dla zwiększenia swoich szans w tych sporach sądowych. Nadto Spółka podkreśliła, że o "nadużyciu prawa do informacji" można mówić wówczas, gdy wykorzystuje się je w sposób sprzeczny z celem, który legł u podstaw jego ustanowienia, a tak jest w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił Spółce wydanie decyzji z naruszeniem:

1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te powinny być zastosowane, co znalazło wyraz w nieudostępnieniu informacji publicznej będącej w posiadaniu organu i niepublikowanej w BIP, co do której złożono wniosek o jej udostępnienie;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tej. Dz.U. z 2022 r., poz. 1233; dalej: "u.z.n.k,") poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której nie mają one zastosowania, gdyż wnioskowane przez skarżącego informacje publiczne nie mają charakteru chronionej prawem tajemnicy przedsiębiorcy, a organ administracji nie uzasadnił, w jaki sposób udostępnienie tych informacji mogłoby wpłynąć ujemnie na sferę prawnie chronionych interesów przedsiębiorcy;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie, chociaż wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, a nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, na czym miałoby polegać przetworzenie informacji, co więcej, organ nie wykazał, by udzielenie wnioskowanej informacji nie było szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego;

4) art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich zastosowanie, przejawiające się w wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z uwagi na rzekome nadużycie przez wnioskodawcę prawa do informacji, podczas gdy ustawodawca przewidział możliwość odmowy udostępnienia informacji jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy jest to informacja przetworzona a nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego lub gdy informacja stanowi tajemnicę ustawowo chronioną - tymczasem w sprawie niniejszej żadna z tych okoliczności nie zachodzi;

5) art. 107 § 3 zw. z art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez uzasadnienie decyzji w sposób pozorny, powierzchowny i nie budzący zaufania obywatela do organu, co znalazło swój wyraz w powołaniu w uzasadnieniu decyzji argumentacji naruszającej jedynie dobra osobiste wnioskodawcy, nie wskazującej natomiast na zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że jeden z dwóch poprzedzających wniosków o udostępnienie informacji publicznej, który zakończył się wydaniem częściowo odmownej decyzji w zakresie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (sprawa prowadzona w WSA w Gliwicach pod sygn. akt III SA/GI 239/23), skutkował powstaniem akt, gdzie ilość kart przekraczała 1160. Tym samym aktywność skarżącego doprowadziła do znacznego zaangażowania służb Spółki przez wiele godzin. Skarżący potwierdza zresztą, że wszelkie wnioski o informacje publiczną złożył po rozwiązaniu umowy o pracę, będąc skonfliktowanym ze Spółką, co ma uzewnętrznienie w toczących się cywilnych postępowaniach sądowych. Skarżący w skardze zapowiada kolejne postępowania sądowe. W ocenie organu, treść i ilość złożonych wniosków, stopień obciążenia Spółki tymi wnioskami, a także koincydencja czasowa pomiędzy rozwiązaniem umowy o pracę oraz toczącymi się sprawami sądowymi z powództwa skarżącego, a przystąpieniem do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej wskazuje na to, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego, niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie nacisku na Spółkę i jej obsługę prawną.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że żądanie udzielenia informacji w postaci obowiązujących w okresie od 1 stycznia 2022 r. do nadal umów na obsługę prawną zawartych przez Spółkę wraz z ewentualnymi aneksami i załącznikami, jak również o informację, czy we wskazanym okresie spółka zatrudniała lub zatrudnia radcę prawnego na podstawie umowy o pracę, a jeżeli tak, to ile osób jest w ten sposób zatrudnionych – stanowiło wnioskowanie o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Co potwierdza, że wniosek odnosił się do informacji publicznej i skierowany był do organu zobowiązanego do jej udostępnienia.

Oceniając zasadność odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji Sąd I podzielił stanowisko Spółki co do tego, że w zaistniałych w sprawie okolicznościach organ miał podstawy aby zakwalifikować działanie skarżącego jako na "nadużycie prawa".

Zdaniem Sądu I instancji, w tej konkretnej sprawie działania skarżącego są typowym nadużywaniem prawa do informacji publicznej, co znajduje odzwierciedlenie w zakresie żądań wniosków składanych w trybie u.d.i.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że będący przedmiotem niniejszego postępowania wniosek jest trzecim żądaniem z kolei, podczas gdy jeden z dwóch poprzednich wniosków - zakończony wydaniem częściowo odmownej decyzji w zakresie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy skutkował powstaniem akt o ilość kart sprawy przekraczających 1000 stron. Nadto fakt bycia prawnikiem w Spółce przez 15 lat i prowadzenie obsługi prawnej tego podmiotu; rozwiązanie umowy o pracę w trybie natychmiastowym z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych przez skarżącego; aktualnie trwające sądowe spory cywilno-prawne pomiędzy obu stronami niniejszego postępowania; usiłowanie przez skarżącego, pomimo powyższych uwarunkowań, reprezentowania jednego z pracowników Spółki w sporze przeciwko organowi – całkowicie przemawia za zasadnością takiego zakwalifikowania wniosku skarżącego. Wiedza powzięta w trakcie długoletniego zatrudnienia oraz trwające konflikty i spory co najmniej podważają obiektywność spornego wniosku i wypełnianie przez niego celu ustawy u.d.i.p. Deklarowana przez skarżącego chęć kontroli i nadzoru nad prawidłowością gospodarowania mieniem publicznym i prawidłowym wypełnianiem zadań przez Spółkę budzi poważne wątpliwości przy zaistnieniu przedstawionych uwarunkowań faktycznych. Tym bardziej, że składany wniosek nie dotyczy faktycznie wydatkowanych środków pieniężnych przez Spółkę w zakresie gospodarowania majątkiem i funkcjonowania w obrocie gospodarczo-finansowym – a jedynie danych związanych bezpośrednio z umowami dotyczącymi obsługi prawnej, ich aneksów i załączników.

W ocenie Sądu I instancji, bezpodstawne są argumenty odwołujące się do charakteru chronionej prawem tajemnicy przedsiębiorcy, skoro ta okoliczność w ogóle w niniejszej sprawie nie wystąpiła - nie była podnoszona przez organ jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji. Podobnie jak kwestionowanie charakteru wnioskowanej informacji jako przetworzonej – obszerność udostępnianych skarżącemu informacji była powołana przez organ dodatkowo jako argument przy wyjaśnieniu kwestii poprzednio złożonych wniosków. Błędne jest także twierdzenie skarżącego, że ustawodawca przewidział możliwość odmowy udostępnienia informacji jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy jest to informacja przetworzona a nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego lub gdy informacja stanowi tajemnicę ustawowo chronioną.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez poczynienie ustaleń stanowiących podstawę do wydania zaskarżonego wyroku nie na podstawie akt sprawy, lecz na podstawie gołosłownych i nieprawdziwych twierdzeń organu administracji, co znalazło swój wyraz w przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżący był przez 15 lat prawnikiem zajmującym się obsługą prawną organu, że umowę o pracę rozwiązał ze mną pracodawca ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, że mój wcześniejszy wniosek wymagał wygenerowania 1160 kart akt sprawy, wreszcie że po ustaniu stosunku pracy usiłowałem reprezentować jednego z pracowników przeciwko organowi - chociaż żadna z tych okoliczności nie wynika z akt sprawy, za to każda z nich jest obiektywnie nieprawdziwa, przy czym wpływ naruszenia powołanego przepisu na wynik sprawy jest istotny o tyle, że Sąd I instancji na podstawie ww. przesłanek stwierdził, że w sprawie zachodzi przypadek nadużycia prawa do informacji publicznej co z kolei implikowało oddaleniem skargi;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, w której organ administracji powołał się na ww. podstawy odmowy (tj. tajemnice ustawowo chronione i brak wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego przy udostępnieniu informacji przetworzonej), podczas gdy - co zauważył Sąd I instancji - żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie wystąpiła, toteż decyzję opartą na takich podstawach prawnych należało wyeliminować z obrotu prawnego;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję w sposób rażący naruszającą wymienione przepisy procedury administracyjnej, w ten sposób, że podstawa prawna odmowy udostępnienia informacji publicznej (jako taką organ wskazał zarówno tajemnice ustawowo chronione jak i brak wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego przy udostępnieniu informacji przetworzonej), nie znajduje w ogóle odzwierciedlenia w treści uzasadnienia, w którym organ powołał się na zupełnie inne - pozaustawowe - przesłanki ograniczające jawność życia publicznego;

2. prawa materialnego, tj.:

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez błędną wykładnię tych przepisów, przejawiającą się w przyjęciu, że ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustanowił otwarty katalog przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów - zwłaszcza przy uwzględnieniu rangi konstytucyjnego prawa do informacji publicznej - nakazuje przyjąć, że katalog ten jest katalogiem zamkniętym;

- art. 61 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię tych przepisów, co znalazło swój wyraz w przyjęciu, że istnieje nie tylko pozaustawowe, ale wręcz nieprzewidziane w żadnym przepisie prawa, ograniczenie jawności życia publicznego uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej ze względu na tzw. nadużycie prawa do informacji, chociaż o ile z art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika możliwość ograniczenia prawa do informacji, o tyle art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraźnie wskazuje, że ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i oświadczył, ze zrzeka się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach - naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który oddalił skargę na decyzję organu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się udostepnienia informacji publicznej dotyczącej w zakresie "obowiązujących w okresie od 1 stycznia 2022 r. do nadal umów na obsługę prawną zawartych przez Spółkę; wraz z ewentualnymi aneksami i załącznikami; informację, czy we wskazanym okresie Spółka zatrudniała lub zatrudnia radcę prawnego na podstawie umowy o pracę; a jeżeli tak, to ile osób jest w ten sposób zatrudnionych".

Zdaniem Sądu, działania skarżącego było to typowe "nadużywaniem prawa do informacji publicznej", co znalazło odzwierciedlenie w zakresie żądań wniosków składanych w trybie u.d.i.p., gdyż:

- procedowany wniosek był 3 kolejnym żądaniem skarżącego (jeden z dwóch poprzednich wniosków zakończony wydaniem częściowo odmownej decyzji w zakresie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy skutkował powstaniem akt o ilość kart sprawy 1160);

- skarżący był prawnikiem w Spółce do której wnioskował o udostępnienie informacji publicznej przez 15 lat (aktualnie rozwiązano z nim umowy o pracę w trybie natychmiastowym z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych; trwają też sądowe spory cywilno-prawne pomiędzy obu stronami niniejszego postępowania; wiedza powzięta w trakcie długoletniego zatrudnienia oraz trwające konflikty i spory podważają obiektywność spornego wniosku i wypełnianie przez niego celu u.d.i.p.).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał ustaleń nie na podstawie akt sprawy, lecz na podstawie gołosłownych i nieprawdziwych twierdzeń organu. Dodatkowo sama u.d.i.p. nie zna podstawy do odmowy dostępu do informacji publicznej określanej jako "nadużycie prawa do informacji".

3. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kluczowego zagadnienia mającego znaczenie dla sprawy, tj. "nadużycia prawa do informacji". To właśnie bowiem ta przesłanka była podstawą do oddalenia skargi przez Sąd I instancji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza przesłanki "nękania organu" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. W sytuacji gdy prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych, w związku z tym ewentualne powołanie się na "nadużycie prawa do informacji" musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2794/23).

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie jednak ma charakteru absolutnego. Nadużyciem prawa do informacji będzie jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej niezbywalnej godności człowieka (przeglądu definicji nadużycia prawa, na gruncie prawa materialnego i procesowego w różnych dziedzinach prawa dokonuje M. Rudzki, Pojęcie nadużycia prawa do informacji publicznej [w:] Jawność i jej ograniczenia, red. G. Szpor, tom V, Dostęp i wykorzystywanie, red. A. Piskorz-Ryń, Warszawa 2015, s. 127–134). Z "nadużyciem prawa do informacji" mamy do czynienia w sytuacji, gdy wykonywanie tego prawa nie następuje w celu zrealizowania wartości, którym ma ono w rzeczywistości służyć. Przez "nadużycie prawa do informacji" należy rozumieć wykonywanie prawa do informacji publicznej na zasadach określonych w ustawie, które nie realizuje celu tego prawa, a więc pozostaje w sprzeczności z wartościami leżącymi u jego podstaw (por. A. Piskorz-Ryń, O nadużyciu prawa dostępu do informacji publicznej [w:] 20 lat ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podsumowanie i perspektywy, red. G. Sibiga, M. Błachucki, Warszawa 2022, s. 91).

Z charakteru konstrukcji "nadużycia publicznego prawa podmiotowego", w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy "nadużywania prawa" nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione (por. wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 939/22). Podkreślić trzeba, że "nadużycie prawa do informacji publicznej" nie neguje samego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania (sądowego, administracyjnego) lub podmiot przygotowujący się do wszczęcia takiego postępowania, a z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że składa go w związku z tym postępowaniem, np. celem zgromadzenia dowodów koniecznych do osiągnięcia korzystnego dla siebie wyniku postępowania (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4646/21). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego (por. wyrok NSA z 23 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1241/22).

Pamiętać jednak również trzeba, że ewentualne powołanie się na "nadużycie prawa do informacji" musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21). Bardzo często konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski (por. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1010/22):

- wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);

- wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;

- wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.

Zatem zachowanie mające cechy "nadużywania prawa" nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 805/22).

4. Przenosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego analizowanego przez Sąd I instancji należy stwierdzić, że zasadnie Sąd oddalił skargę, wskazując właśnie na "nadużycie prawa do informacji" przez wnioskodawcę a organ wydał w tym zakresie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadnienie decyzji organu i jego analiza dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. W niniejszej sprawie wykazano, że:

- w krótkim odstępie czasu od 31 października 2022 r. do 4 lutego 2023 r. skarżący złożył 3 wnioski o dostęp do informacji publicznej; poszczególne wnioski dotyczyły: a) wykazu umów cywilno-prawnych zawartych przez Spółkę w latach 2012-2022; b) zawartych przez Spółkę umów wraz z ewentualnymi załącznikami i aneksami o numerach (32 umowy wybrane przez wnioskodawcę); c) udzielenia informacji w postaci obowiązujących w okresie od 1 stycznia 2022. r. do nadal umów na obsługę prawną zawartych przez Spółkę wraz z ewentualnymi aneksami i załącznikami, jak również o informację, czy we wskazanym okresie spółka zatrudniała lub zatrudnia radcę prawnego na podstawie umowy o pracę, a jeżeli tak, to ile osób jest w ten sposób zatrudnionych

- wszystkie wnioski złożono już po rozwiązaniu umowy o pracę w trybie natychmiastowym z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych przez skarżącego;

- aktualnie toczą się 2 postępowania sądowe z powództwa skarżącego przeciwko Spółce (tj. o sprostowanie świadectwa pracy oraz odszkodowanie);

- skarżący usiłował reprezentować jednego z pracowników Spółki w sporze przeciwko Spółce;

- zainteresowanie obsługą prawną Spółki przez skarżącego wynika z kontaktów z prawnikami, reprezentującymi Spółkę w sporach prawnych i poszukiwaniem informacji mogących mieć wpływ na toczące się postępowania sądowe.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem NSA, skarżący kasacyjnie jedynie polemizuje z ustaleniami organu i Sądu, szczególnie w zakresie stanu faktycznego i jego znaczenia dla sprawy. Nie dostrzega jednak tego, że to właśnie pewne kwestie sporne (wskazywane przez skarżącego jako nieprawdziwe), szczególnie w zakresie rozwiązania umowy o pracę, sprostowania świadectwa pracy oraz odszkodowania będą analizowane przez sądy powszechne. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że w niniejszej sprawie organy oraz Sąd I instancji, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i wszelkie okoliczności towarzyszące, mogły ocenić wniosek dostępowy skarżącego jako właśnie "nadużycie prawa do informacji". Czas i skala wykorzystywania przez skarżącego kasacyjnie instytucji dostępu do informacji publicznej, w szczególności treść wniosków, uzasadnia przekonanie, że wniosek dostępowy złożony przez skarżącego kasacyjnie nie miał na celu uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. To nie tylko znaczna ilość składanych wniosków przez wnioskodawcę może świadczyć o "nadużyciu prawa do informacji" lecz przede wszystkim czas, ich charakter oraz związek z innymi wydarzeniami, które dotyczą bezpośrednio wnioskodawcy i podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W niniejszej sprawie wnioskodawca przez "nadużycie prawa" zmierzał do realizacji własnych interesów, które mógł później wykorzystać na potrzeby procesów cywilnych, którego wnioskodawca jest stroną. Oczywiście w takich sprawach trudno jest ustalić właściwe intencje skarżącego. Mogą one być różne, jednak wskazane przez organ i Sąd I instancji fakty oraz wszelkie poboczne okoliczności sprawy pozostają logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Pozwalają zatem uznać, że wnioskowane informacje w zakresie umów na obsługę prawną Spółki, biorąc pod uwagę aktualną sytuację faktyczną i procesową skarżącego, stanowiłyby wyłącznie zaspokojenie indywidualnych potrzeb w tym zakresie. I nie chodzi tu tylko o zwykłą "ciekawość" ale także o inne możliwości związane z wykorzystaniem tych informacji we własnych sprawach procesowych. A przecież nie taki jest cel u.d.i.p. i nie takie są założenia tej ustawy. Zatem sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa (por. wyrok NSA z 10 października 2024 r., sygn. akt III OSK 89/24).

W tym kontekście bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez "poczynienie ustaleń stanowiących podstawę do wydania zaskarżonego wyroku nie na podstawie akt sprawy, lecz na podstawie gołosłownych i nieprawdziwych twierdzeń organu administracji".

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez fakt, że organ "powołał się na zupełnie inne - pozaustawowe - przesłanki ograniczające jawność życia publicznego". Zdaniem NSA, odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na "nadużycie prawa" powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Takie stanowisko jest akcentowane zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Stanowisko to NSA w niniejszym składzie orzekającym w pełni je podziela. Forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23). Mając na uwadze powyższe, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, wskazać należy, iż w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 299/25). Jeśli organ twierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nim inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej pobudki, i w związku z tym zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, to o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 532/25).

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji również nie jest zasadny. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro zatem prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ww. przesłankę może zatem nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych (por. wyroki NSA z: 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3617/21; 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4340/21; a także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 1, s. 27-41). Zdaniem NSA, taka właśnie "wyjątkowa" sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Została prawidłowo wykazana przez organ i oceniona przez Sąd I instancji.

Podobnie błędnie sformułowany jest zarzut naruszenia: "art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1". Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał przy tym o jaką ustawę chodzi a NSA nie może domyślać się czy też interpretować intencji strony skarżącej co do podstaw skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa ani też obowiązku uzupełniać wniesionej skargi kasacyjnej, poprawiać skargę kasacyjną, domyślać się normatywnego oznaczenia zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 5 listopada 2024 r., sygn. akt III FSK 27/23).

5. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.