Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 928/15 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 2 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2015r., sygn. akt II SA/Bd 928/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 2 czerwca 2015r. nr ... w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w dniu 2 czerwca 2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I., zw. dalej PPIS, otrzymał z NZOZ Zespół Medycyny Rodzinnej I. Z. w Z. K. pismo informujące, iż M. K. urodzona dnia .... nie została zaszczepiona przeciwko gruźlicy, żółtaczce typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influenzae typu b, odrze, śwince i różyczce. W powyższym piśmie dr I. Z. poinformowała organ, iż rodzice nie wyrazili zgody na szczepienia dziecka zaraz po urodzeniu w szpitalu oraz przez cztery lata dostarczali do przychodni zaświadczenia o zwolnieniu ze szczepień poradni neurologicznej dla dzieci. Pomimo działań podejmowanych przez Państwową Inspekcję Sanitarną w I. rodzice nie zgłosili się z dzieckiem w celu realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych, wobec czego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. 15 lipca 2014r. wystawił upomnienie nr ..., doręczone stronie w dniu 18 lipca 2014r. W dniu 20 października 2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny skierował do Wojewody K. wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w celu przymuszenia.

Postanowieniem z 8 grudnia 2014r., znak sprawy: ... Wojewoda K. nałożył na J. K. grzywnę, wzywając jednocześnie zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr ... z dnia 20 października 2014r., wystawionym przez PPIS w I.

W dniu 19 grudnia 2014r., pismem z dnia 17 grudnia 2015r., zobowiązana złożyła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia za pośrednictwem Wojewody K. do Ministra Zdrowia.

W toku prowadzonego postępowania, Wojewoda K. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. o ustosunkowanie się do wniesionych przez stronę zarzutów (pismo ... z dnia 27 kwietnia 2015r.), zawieszając jednocześnie postępowanie egzekucyjne (... z dnia 27 kwietnia 2015r.) oraz przekazując zażalenie na postanowienie Wojewody do Ministra Zdrowia.

Postanowieniem z dnia 6 maja 2015r. (znak sprawy: ....) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. uznał zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione, na skutek czego 15 maja 2015r. J. K. złożyła zażalenie na wyżej wymienione postanowienie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. wnosząc o jego uchylenie.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. w dniu 2 czerwca 2015r. (znak: ...) wydał postanowienie, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.; zwanej dalej u.p.e.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że obowiązek poddania szczepieniu małoletniej M. K. wynika z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obowiązek ten dotyczy ludzi określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 2011r. i aktualizuje się w terminie wskazanym przez lekarza w powiadomieniu wysłanym przez niego do rodziców albo innych opiekunów prawnych lub faktycznych. W powiadomieniu tym lekarz wskazuje termin badania oraz szczepienia. Decyzja lekarza podstawowej opieki zdrowotnej sprawia, że obowiązek ten indywidualizuje się po lekarskim badaniu kwalifikacyjnym. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowym rozporządzeniu podano choroby, przeciwko którym prowadzone są szczepienia ochronne oraz wiek i grupy osób objęte obowiązkiem szczepień. Organ podkreślił, że w judykaturze przesądzono, iż istnieje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym oraz, że wynika on z przepisów prawa, które w sposób wystarczający obowiązek ten określają. Organ wyjaśnił, że coroczny komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego stanowi szczegółowy schemat stosowania poszczególnych szczepionek i zawiera specjalistyczne informacje medyczne. Organ wyjaśnił ponadto, że lekarskie badanie kwalifikacyjne, poprzedzające szczepienie, ma za zadanie ocenić stan zdrowia oraz wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Organ podkreślił, że w przypadku wykrycia podstaw do długotrwałego odroczenia szczepienia ochronnego, lekarz kieruje dziecko do konsultacji specjalistycznej. Ponadto PPIS informował pisemnie rodziców M. K. o możliwości konsultacji i uzyskania odpowiedzi na wszystkie wyrażone przez siebie wątpliwości natury medycznej związane ze szczepieniami ochronnymi. Organ podał także, że niestawienie się z dzieckiem do placówki prowadzącej szczepienia ochronne nie daje możliwości przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego, a co za tym idzie wykluczenie przeciwwskazań lub skierowania dziecka na konsultację specjalistyczną. Organ podał, że niestawienie się na badania uniemożliwiło ocenę stanu zdrowia dziecka, skierowanie na konsultacje, co miało na celu wydanie decyzji o kwalifikacji do szczepień, jednocześnie zaniechanie zobowiązanych uniemożliwiło organowi właściwą ocenę wymagalności ciążącego na rodzicach obowiązku. Organ wskazał, że postawa zobowiązanej stanowi naruszenie prawa do ochrony zdrowia i obywatelskiego obowiązku, wynikającego z art. 16 u.p.p., gdyż dziecko jest pełnoprawnym obywatelem Rzeczypospolitej i nie jest własnością rodziców, a ponadto ma prawo do możliwie najwyższego poziomu ochrony zdrowia. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem poddanie dziecka szczepieniu jest w Polsce obowiązkiem prawnym rodziców, z którego zwolnić może jedynie lekarz, wskazując na konkretne przeciwwskazania. Ponadto organ opierając się o wybrane orzecznictwo wskazał, że w przypadku obowiązkowych szczepień ochronnych wyłączone jest prawo pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na takie zabiegi, natomiast zaniechanie poddania się obowiązkowemu szczepieniu, mimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej rodzi odpowiedzialność karnoadministracyjną, przewidzianą w art. 115 § 1 Kodeksu wykroczeń.

W dalszej części uzasadnienia PWIS stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem zobowiązanej, która podważa kompetencję PPIS, jako wierzyciela, do egzekwowania wypełnienia obowiązku niepieniężnego w postaci szczepienia ochronnego, bowiem sposób egzekwowania takiego obowiązku został określony przepisami u.p.e.a. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej: "PIS") są uprawnione do żądania w drodze egzekucji administracyjnej wykonania obowiązku szczepień, gdyż są wierzycielami w rozumieniu art. 1a w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 u.p.e.a. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. na organach PIS ciąży wręcz obowiązek prawny podejmowania wszelkich czynności zmierzających do zastosowania przewidzianych prawem środków w celu wyegzekwowania od osoby zobowiązanej ustawowego obowiązku szczepień ochronnych.

J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 2 czerwca 2015r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: (1) art. 1, 6, 8, 15, 107 § 1 K.p.a. poprzez działanie przez organ administracji publicznej wbrew przepisom prawa i powodując rozszerzenie braku zaufania do działalności organów administracji, poprzez uznanie, iż lekarzom przysługują uprawnienia do jednostronnego i arbitralnego decydowania o zakwalifikowaniu konkretnych osób do procedury szczepień ochronnych oraz do wyznaczenia konkretnych terminów szczepień bez podstawy prawnej wynikającej z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, oraz przyjęcie przez organ administracji publicznej braku prawnej możliwości zakwestionowania decyzji lekarza w przedmiocie zakwalifikowania konkretnych osób do przeprowadzenia procedury szczepień obowiązkowych oraz zakwestionowania wskazanych przez niego terminów do przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych w związku z nadaniem temu powiadomieniu rangi aktu konkretyzującego obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu; (2) art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2 i art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez nadanie PPIS statusu wierzyciela w niniejszym postępowaniu.

Naruszenie przepisów prawa materialnego: (1) art. 17 ust. 3 u.z.c.z. poprzez rozpoczęcie i prowadzenie procedury obowiązkowych szczepień ochronnych wobec małoletniej w sytuacji, gdy istniała przeszkoda prawna co do jej przeprowadzenia w postaci braku przeprowadzenia lekarskich badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do przeprowadzenia szczepienia; (2) art. 17 ust. 9 u.z.c.z. poprzez uznanie, że lekarzom przysługują uprawnienia do jednostronnego i arbitralnego decydowania o zakwalifikowaniu konkretnych osób do procedury szczepień ochronnych oraz do wyznaczania konkretnych terminów szczepień bez podstawy prawnej wynikającej z powszechnie obowiązujących przepisów prawa; (3) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.c.z. poprzez uznanie, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego ogłaszający Program Szczepień Ochronnych może być źródłem skonkretyzowania obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie wskazując, że przedmiotem rozpoznania była skarga na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 2 czerwca 2015r., znak: ..., utrzymujące w mocy postanowienie PPIS w I. z dnia 6 maja 2015r., znak: ..., w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Sąd podkreślił, że obowiązek szczepień ochronnych wynika wprost z ustawy. Ustawa określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym (zob.: wyrok NSA z 29 stycznia 2010r., sygn. akt II FSK 1494/08; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 32/11; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013r., II OSK 745/12). Niedochowanie wskazanego obowiązku uaktualnia obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, za dopuszczalną należy uznać egzekucję administracyjną w sytuacji, gdy zobowiązany podmiot nie wykonuje obowiązku ustawowego, bezpośrednio wykonalnego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Sąd analizując ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazał, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody.

W ocenie Sądu, należało przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Nadto zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2011r., Nr 212, poz.1263, ze zm.), do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Tym samym przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Odnosząc się do podnoszonej okoliczności, braku wymagalności przedmiotowego obowiązku, Sąd wskazał, że wynikający z przepisów powszechnie obowiązujących obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny, a jego niedochowanie rodzi obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Zdaniem Sądu I instancji, wskazane przez organ egzekucyjny okoliczności: nie poddanie przez zobowiązaną swego dziecka obowiązkowemu szczepieniu, odmowa realizacji tego obowiązku, niezastosowanie się do pouczenia organu I instancji oraz upomnienia, stanowiły podstawę do przyjęcia, że obowiązek stał się wymagalny. W ocenie Sądu, nie można zatem mówić o nieistnieniu obowiązku, czy też braku jego wymagalności.

PSO jest ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia a szczepienia są realizowane w terminach i zgodnie z ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami jakie definiuje PSO w zależności od kalendarzowego wieku dziecka.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że argumentacja skarżącej, iż obowiązek szczepień jej dziecka, córki M. K., nie był i nadal jest niewymagalny, jest pozbawiona racji nie tylko prawnych, ale i merytorycznych. Gdyby organy inspekcji sanitarnej w egzekwowaniu ciążącego na skarżącej, obowiązku poddania dziecka szczepieniom, miałyby czekać aż do ukończenia przez nie 19 roku życia, to cel zapobieżenia powstania sytuacji wskazanych w art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie byłby osiągnięty. Sąd podkreślił, że szczepienia ochronne są w interesie nie tylko jednostek, lecz całego społeczeństwa, gdyż chronią wszystkich przed chorobami zakaźnymi.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 2 i ust. 3 ustawy, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, a obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego. Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu obejmuje nie tylko obowiązek poddania się samemu aktowi podania szczepionki, ale także wszystkim innym czynnościom które prowadzą do realizacji obowiązku zaszczepienia, w tym badaniom kwalifikacyjnym. Badania kwalifikacyjne są nierozerwalnie związane z realizacją obowiązku szczepienia. Przepisy prawa - ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie przewidują zwolnienia z przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego przed wykonaniem czynności szczepienia. Przepisy art. 15 i 16 tej ustawy wyraźnie stanowią, że odmowa wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych jest możliwa tylko wtedy, jeżeli przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Natomiast ustawa, nakładająca obowiązek poddania się określonym w rozporządzeniu szczepieniom ochronnym, nie przewiduje możliwości odmowy poddania się takim szczepieniom, obejmującym także badania kwalifikacyjne. Powodem odstąpienia od obowiązkowego szczepienia ochronnego mogą być wyniki badania kwalifikacyjnego, bądź przekroczenie terminu szczepienia ustalonego przez lekarza podczas takiego badania (art. 17 ust. 2 i 3 ustawy).

Stanowisko lekarza zawarte w zaświadczeniu, o którym jest mowa w art. 17 ust. 4 ustawy, nie jest decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Stanowisko lekarza o kwalifikacji poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, ani też obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym nie muszą być potwierdzone decyzją administracyjną. Nie ma podstawy prawnej do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011r. sygn. II OSK 32/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 maja 2011r. sygn. II SA/Bk 79/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc, zdaniem Sądu, obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy, a podnoszony w skardze zarzut, jakoby obowiązek ten sprzeciwiał się przepisom prawa jest zupełnie nieuzasadniony. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody, po uzyskaniu informacji w zakresie określonym w art. 9. Zauważyć bowiem należy, że zacytowany przepis znajduje się w rozdziale 5 "Prawa pacjenta do wyrażania zgody na udzielanie świadczeń zdrowotnych" i poprzedzony jest artykułem 15, w myśl którego przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wyrażania zgody na udzielanie świadczeń zdrowotnych albo odmowy takiej zgody, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej. Taką zaś odrębną ustawą jest między innymi ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Sąd podkreślił, że skarżąca na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta jako matka w przypadku małoletniego pacjenta ma prawo do uzyskania od lekarza przystępnej informacji o stanie zdrowia pacjenta, rozpoznaniu proponowanych oraz możliwych metodach diagnostycznych i leczniczych, dających się przewidzieć następstwach ich zastosowania albo zaniechania, wynikach leczenia oraz rokowaniu. Skarżąca ma prawo po uzyskaniu tej informacji przedstawić lekarzowi swoje zdanie w tym zakresie (ust. 5). W przypadku określonym w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011r., Nr 277, poz. 1634 i Nr 291, poz. 1707 oraz z 2012r., poz. 95) skarżąca ma prawo żądać, aby lekarz udzielił jej informacji, o której mowa w ust. 2, w pełnym zakresie.

Powyższe, w ocenie Sądu oznacza, że jedynie lekarz jest uprawniony do oceny możliwości wystąpienia powikłań poszczepiennych. Zauważyć jednak należy, że brak jest przepisu, który wyłączałby obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom tylko ze względu na możliwe hipotetyczne powikłania. Ponadto podkreślenia wymaga, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). To w ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Narodowy Program Szczepień Ochronnych, który corocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej wiedzy epidemiologicznej. Nie jest to naruszenie powszechnie obowiązującego porządku prawnego lecz realizacja konstytucyjnego obowiązku, który właśnie poprzez coroczną aktualizowaną wiedzę najlepiej realizuje obowiązek szczepień ochronnych. Szczepienia ochronne stanowią prewencję nie tylko jednostek, lecz całego społeczeństwa, gdyż chronią wszystkich przed chorobami zakaźnymi.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie jest zasadna, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sadu Administracyjnego J. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.

a) art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2 i art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nadanie Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w I. statusu wierzyciela w niniejszym postępowaniu, które to uchybienie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

b) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy brak jest przeciwwskazań do wykonania szczepienia na małoletniej M. K.,

2. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez: błędną wykładnię przepisów:

a) art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepienia małoletniej M. K. jest wymagalny,

b) art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez rozpoczęcie i prowadzenie procedury obowiązkowych szczepień ochronnych wobec małoletniej M. K. w sytuacji, gdy istniała przeszkoda co do jej przeprowadzenia w postaci braku przeprowadzenia lekarskich badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do przeprowadzenia szczepienia,

c) art. 17 ust. 9 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 9. ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty poprzez brak jego zastosowania i uznanie, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznają lekarzom uprawnienie do podjęcia decyzji o poddaniu dziecka szczepieniu ochronnemu, a w szczególności, że powiadomienie pacjenta przez lekarza o obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu stanowi realizację takiego uprawnienia lekarza,

d) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez faktyczne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego ogłaszający Program Szczepień Ochronnych jest źródłem skonkretyzowania obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W piśmie uzupełniającym z dnia 6 lutego 2018r. pełnomocnik J. K. m.in. wniósł o:

- zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1,10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013r. (Dz.U. z 2013r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1,2,3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego, rejestru powikłań Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez, co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

- zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie zatem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wskazania wymaga na wstępie, że rozpoznawana sprawa dotyczy stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym realizacji obowiązku poddania małoletniej M. K. szczepieniom ochronnym. Właściwość do wydania postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela wynika z tego, jaki konkretnie podmiot w danej sprawie jest wierzycielem, tzn. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej zwana u.p.e.a.). Uzyskanie takiego stanowiska jest wymagane przez organ egzekucyjny przed rozpatrzeniem zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z ogólną regułą postępowania egzekucyjnego, wyrażoną w art. 17 § 1 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.).

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że nieprawidłowo w sprawie uznano, iż status wierzyciela posiada Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I., czym naruszono art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2 i art. 6 § 1 u.p.e.a.

Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, gdyż to powiatowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do sprawowania nadzoru nad szczepieniami ochronnymi. Kompetencja ta wynika z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jest to także organ, który zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z obowiązujących przepisów prawa, ponieważ z uwagi na swoje kompetencje jest w zasadzie powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku (sprawuje w tym zakresie nadzór). W sprawie niniejszej przedmiotem egzekucji jest właśnie obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa, tzn. zastosowania obowiązkowych szczepień ochronnych. Mając na uwadze ww. przepisy określające właściwość wierzyciela, uznać należy, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I., był uprawniony do wydania postanowienia w I instancji w sprawie stanowiska wierzyciela, zaś organem odwoławczym od tak wydanego postanowienia był Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (art. 18 u.p.e.a. w zw. art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a.). Należy podkreślić, że nie jest to organ egzekucyjny, o jakim mowa w art. 20 § 1 u.p.e.a., którym w związku z egzekucją obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa, jest wojewoda.

W związku z powyższym, wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. ma status wierzyciela w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Na organie tym, jako na wierzycielu, ciąży prawny obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do zastosowania przewidzianych prawem środków w celu wyegzekwowania od osoby zobowiązanej ustawowego obowiązku szczepień ochronnych (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 799/16, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2654/15).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia wymienionych w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej przepisów jest nieusprawiedliwiony.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu dotyczącego wymagalności obowiązku szczepienia małoletniej M. K., tj. podnoszonego przez skarżącą naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2013.947, dalej zw. ustawa) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1086, dalej zw. rozporządzenie), wskazać należy, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z przepisów prawa - art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Narodowy Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej. Trudno byłoby oczekiwać, by ustawodawca umieścił terminy szczepień oraz rodzaj szczepionek w ustawie, tak szczegółowa materia regulowana jest bowiem w aktach prawnych niższego rzędu. Wykazy obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r., które wskazuje, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Zgodnie z § 5 rozporządzenia z 2011r., obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ nie był zobowiązany do czekania aż małoletnia ukończy 19 rok życia, bowiem obowiązek szczepień dziecka powinien być realizowany zgodnie z ww. regulacjami, a jego niedokonanie rodzi obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nadto, powyższe wywody prowadzą również do wniosku, że słusznie Sad I instancji uznał, iż komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego ogłaszający Program Szczepień Ochronnych jest źródłem skonkretyzowania obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, a zatem niezasadny jest również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2017r. (sygn. akt II OSK 389/16), że "obowiązkowość szczepień dotyczy sfery w wymiarze całego społeczeństwa, celem zabezpieczenia go przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tej zaś sprawie nie jest kwestionowane, a ponadto w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności. Brak jest również podstaw do przyjęcia, aby ww. rozwiązania ustawowe dotyczące obowiązkowości szczepień były niezgodne z prawem unijnym. W orzecznictwie europejskim wskazywano, że sama w sobie obowiązkowość szczepień nie jest niezgodna z prawem unijnym, lecz brak zagwarantowanych prawnie odpowiednich środków kompensujących ewentualne wystąpienie niepożądanych powikłań poszczepiennych. Co prawda, prawo cywilne nie wyklucza dochodzenia swoich roszczeń w związku z doznaną krzywdą lub utratą zdrowia, jednak nie można wykluczać, że dla szybkości i skuteczności dochodzenia praw właściwsze byłyby odpowiednie normy prawa administracyjnego. Są to jednak w głównej mierze postulaty de lege ferenda, które nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, w tym na dopuszczalną prawnie obowiązkowość szczepień". Jak słusznie uznał Sąd I instancji, szczepienia ochronne stanowią prewencję nie tylko jednostek, lecz całego społeczeństwa, gdyż chronią wszystkich przed chorobami zakaźnymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r., poprzez rozpoczęcie i prowadzenie procedury obowiązkowych szczepień ochronnych wobec małoletniej M. K., w sytuacji gdy istniała przeszkoda co do jej przeprowadzenia w postaci braku przeprowadzenia lekarskich badań kwalifikacyjnych, w celu wykluczenia przeciwwskazań do przeprowadzenia szczepienia wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Lekarskie badanie kwalifikacyjne jest zatem niezbędnym elementem procedury wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Obowiązek ten obejmuje bowiem obowiązek poddania się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, bez którego niemożliwe jest wykonanie szczepienia.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przeszkodą do rozpoczęcia i prowadzenia procedury obowiązkowych szczepień ochronnych nie może być brak badań lekarskich, które są częścią procedury szczepienia ochronnego, będącego obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2016r., sygn. akt V KK 306/15 - LEX nr 1963649). Jak wyjaśnił organ w sprawie niniejszej brak przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych małoletniej był następstwem niestawienia się na nie z winy zobowiązanej. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawia także żadnego dowodu w postępowaniu, z którego wynikałoby, że aktualnie zachodzą przeciwwskazania do szczepień. Niepoddanie dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu nie skutkuje brakiem wykonalności obowiązku szczepienia ochronnego. Obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu obejmuje również obowiązek poddania się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, bez którego niemożliwe jest wykonanie szczepienia. Ocena stanu zdrowia wymaga wiedzy specjalistycznej i trudno ją kontrolować przez podmioty nie mające właściwych kwalifikacji. Tryb postępowania w sprawach poddawania określonych osób szczepieniom został określony w ustawie i aktach wydanych na jej podstawie.

Nadto, zgodnie art. 17 ust. 9 ustawy, obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby zobowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta - o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach ochronnych. Zatem powiadomienie pacjenta o obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu stanowi realizację obowiązku nałożonego na lekarza ustawą z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012r. poz. 159 i 742).

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 17 ust. 9 ustawy w zw. z art. 9. ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty uznać należało za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone właściwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Co za tym idzie, zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy brak jest przeciwwskazań do wykonania szczepienia na małoletniej M. K., nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje bowiem wskazywane w Konstytucji powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

-----------------------

15