Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 498/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Wójta Gminy Ustka z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

1. Wnioskiem z [...] marca 2012 r. M. W. (dalej również: wnosząca skargę kasacyjną) zwróciła się do Wójta Gminy Ustka o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.) wniosku z [...] kwietnia 2011 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wzdłuż rowu melioracyjnego nr [...] w G. podpisanego przez Wójta Gminy Ustka, decyzji Starosty z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] podpisanej przez Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa Eugenię Bereszyńską, pisma S. C. z [...] października 2011 r., pisma Wójta Gminy Ustka z [...] listopada 2011 r. udzielającego zgody na wycięcie drzew oraz oświadczenia S. C. z [...] grudnia 2011 r.

2. Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy Ustka ustalił dla M. W. koszty związane ze wydaniem kserokopii dokumentów związanych z usunięciem drzew wzdłuż rowu melioracyjnego nr [...] w G., w kwocie [...] zł.

Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2012 r.

3. Pismem z 21 czerwca 2012 r. M. W. wezwała Wójta Gminy Ustka do usunięcia naruszenia prawa w postaci ustalenia kosztów udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie z [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy Ustka odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postaci ustalenia kosztów udostępnienia informacji publicznej.

4. W dniu 20 lipca 2012 r. M. W. wniosła skargę na akt Wójta Gminy Ustka ustalający wysokość kosztów udzielenia informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku,

5. Postanowieniem z 3 kwietnia 2013 r.(sygn. akt II SA/Gd 498/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę.

5.1. W uzasadnieniu postanowienia, Sąd wskazał, między innymi, że ustalenie wysokości opłaty co do zasady należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej. Dla tej czynności nie jest przewidziana forma postanowienia. Jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Akt ten ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Akt tego rodzaju dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W związku z tym, zaskarżone postanowienie należy traktować jako inne pismo, nie będące postanowieniem, ani decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że M. W. wniosła skargę nie na postanowienie, ale na pismo organu administracji publicznej, wzywające do zapłaty kwoty [...] zł z tytułu kosztów poniesionych w związku z udzieleniem jej informacji publicznej. Z okoliczności sprawy wynika, że wniesienie skargi na to pismo jest niedopuszczalne.

5.2. W ocenie Sądu pierwszej instancji, postanowienie z [...] kwietnia 2012 r. nie stanowi aktu, o jakim jest mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie. Zostało ono wystosowane do wnoszącej skargę kasacyjną już po udzieleniu jej informacji publicznej i nie uzależniało udzielenia informacji od wniesienia opłaty. Miało jedynie na celu wezwanie M. W. do zapłaty, a nie poinformowanie jej o kosztach udzielenia informacji przed jej udzieleniem, z możliwością zmiany formy żądanej informacji. Tego samego dnia wnioskowane informacje zostały bowiem wnoszącej skargę kasacyjną udzielone.

5.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił poglądu, zgodnie z którym organ administracji publicznej nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia. Nie zgodził się również z oceną, że z powodu braku uiszczenia opłaty nie można wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji ani pozostawić sprawy bez rozpoznania.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zwolennicy powyższego poglądu wskazują, że nieuiszczona opłata podlega ściągnięciu w drodze ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn zm.; dalej: u.p.e.a.) bądź, że powiadomienie o wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej może być przedmiotem bliżej nieokreślonego roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu administracji publicznej.

Jednakże, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, art. 2 § 1 u.p.e.a. zawiera enumeratywne wyliczenie obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej. Opłata za udostępnienie informacji publicznej nie mieści się w żadnej ze wskazanych w tym przepisie kategorii. Nadto art. 3 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Tymczasem, wysokości przedmiotowej opłaty nie ustala się postanowieniem ani decyzją. Nie wynika ona także bezpośrednio z przepisów prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uregulowania u.p.e.a. nie pozwalają na zastosowanie tej ustawy w stosunku do opłat określonych na podstawie art. 15 u.d.i.p, a sama ustawa o dostępie do informacji publicznej milczy w tym zakresie. Nie wydaje się także właściwe, aby organy administracji publicznej zmuszone były dochodzić uiszczenia tych opłat na drodze cywilnoprawnej. Wskazana ustawa niewątpliwie należy do gałęzi prawa administracyjnego. Stosowanie więc Kodeksu postępowania cywilnego dla dochodzenia roszczeń organów państwa wynikających z tej ustawy byłoby rozwiązaniem niespójnym systemowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że powiadomienie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie ma żadnego waloru, który na drodze administracyjnej rodziłby skutki wiążące się z egzekucją opłaty. W tej sytuacji, powiadomienie o wysokości opłaty na podstawie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. musi uzależniać udzielenie informacji publicznej od jej uiszczenia. Przeciwna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której organ administracji publicznej byłby pozbawiony jakichkolwiek instrumentów prawnych prowadzących do wyegzekwowania od wnioskodawcy kosztów udzielenia informacji publicznej. Ustanowienie wyjątku od zasady bezpłatności mijałoby się z celem, gdyby na jego podstawie organ administracji publicznej mógł tylko ustalić przedmiotową opłatę, a nie mógł jej egzekwować. Powiadomienie, o którym mowa w art. 15 u.d.i.p. rodzi obowiązek uiszczenia opłaty. Podstawą tego pobrania jest właśnie akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Podsumowując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 15 u.d.i.p. daje podstawę do ustalenia wysokości opłaty równej kosztom poniesionym w związku z udzieleniem informacji publicznej. Korzystając z tej możliwości organ administracji publicznej powinien w drodze aktu administracyjnego ustalić wysokość opłaty i dopiero po jej uiszczeniu przez wnioskodawcę, udzielić informacji. W przeciwnym razie możliwość ściągnięcia opłaty stałaby się fikcją.

5.4. Jednakże, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w niniejszej sprawie organ administracji publicznej udzielił już żądanych informacji i na obecnym etapie postępowania nie dysponuje prawnymi środkami umożliwiającymi przymuszenie wnoszącej skargę kasacyjną do uiszczenia opłaty. W związku z tym, postanowienia Wójta Gminy Ustka nie można uznać za akt dotyczący uprawnień lub obowiązków jednostki, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani za inną formę działania administracji wskazaną w art. 3 § 2 p.p.s.a.

6. W piśmie z 27 maja 2013 r. M. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną na postanowienie z 3 kwietnia 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

– art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, to jest przyjęcie, że w przypadku wystosowania przez organ powiadomienia, o którym mowa w tym przepisie, udzielenie informacji publicznej jest uzależnione od uiszczenia opłaty określonej w tym powiadomieniu, a w konsekwencji przyjęcie, że pismo z [...] kwietnia 2012 r. nie stanowi powiadomienia, o którym mowa w tym przepisie, bowiem informacja ta została już wnoszącej zażalenie udzielona;

– art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez uznanie, że pismo z [...] kwietnia 2012 r. nie stanowi aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków jednostki, w związku z czym wniesienie skargi w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, co stanowi podstawę do odrzucenia skargi.

6.1. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przepisy prawa nie przewidują uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Art. 15 ust. 2 szczegółowo określa tryb i terminy, w jakich informacja powinna być udzielona. Nie przewiduje możliwości, w szczególności, odrzucenia lub zwrotu wniosku w przypadku niewniesienia opłaty. Sformułowanie "udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od powiadomienia wnioskodawcy" oznacza bezwzględny obowiązek udostępnienia informacji, chyba że zajdą okoliczności, wymienione w dalszej części tego przepisu. Wśród tych okoliczności nie znajduje się niewniesienie opłaty.

6.2. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest to, czy w przypadku udostępnienia informacji przed wniesieniem opłaty organ administracji publicznej będzie mógł wyegzekwować tę opłatę. Ewentualne bowiem ustalenie, że nie istnieją prawne środki egzekucji tej opłaty oznacza bowiem najwyżej, że ustawodawca skonstruował przepisy w sposób niewłaściwy.

7. Postanowieniem z 26 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywrócił M. W. termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trafnie uznał, że organ administracji publicznej powinien uzależnić udzielenie informacji publicznej od wniesienia opłaty, a skoro udzielił informacji bez pobrania opłaty, to nie ma instrumentów do jej wyegzekwowania – co w konsekwencji powoduje, że powiadomienie o wysokości opłaty po udzieleniu informacji publicznej nie dotyczy uprawnień i obowiązków jednostki. To właśnie tą oceną prawną Sąd pierwszej instancji umotywował bowiem postanowienie o odrzuceniu skargi, co zakwestionowano w skardze kasacyjnej.

11. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.

Jak stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

12.1. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Norma z tego przepisu nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu.

12.2. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd) jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

12.3. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują bowiem możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie tego postępowania następuje na wniosek, w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanego stosownego pisma (lub złożenia wniosku w formie ustnej).

Trafność przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyny stanowiska potwierdza także treść art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (por. art. 14 u.d.i.p.).

Co więcej, powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust 2 u.d.i.p gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot.

12.4. Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracjnego, że akt, o którym wyżej mowa (ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej) ma charakter publicznoprawny. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ administracji publicznej nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu administracji publicznej.

Nie ulega też wątpliwości, że akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki są przepisy u.d.i.p. Z przepisów tych wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p, z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji.

Wobec tego, stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego.

13. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jest błędne. U jego podstaw legło bowiem założenie, że organ administracji publicznej powinien uzależnić udzielenie informacji publicznej od wniesienia opłaty, a jeżeli udzielił informacji bez wcześniejszego pobrania opłaty, to powiadomienie o wysokości opłaty dokonane już po udzieleniu informacji publicznej nie dotyczy uprawnień i obowiązków jednostki. Jednakże, jak Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyżej, niedopuszczalne jest uzależnienie udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Jednocześnie, ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed, czy po udostępnieniu informacji publicznej.

14. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.