Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt III SAB/Gd 15/15 w sprawie ze skargi W. Z. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie opatrzenia dokumentów klauzulami urzędowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od W. Z. na rzecz Starosty S. kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt III SAB/Gd 15/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.Z. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie opatrzenia dokumentów klauzulami urzędowymi- 1. zobowiązał Starostę S. do opatrzenia z urzędu klauzulami urzędowymi mapy do celów projektowych obręb [...], gmina [...] działka nr [...], zgłoszonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]; 2. określił, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Starosty S. na rzecz skarżącego W. Z. zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W. Z. wniósł do WSA w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty S., polegającą na nieopatrzeniu dokumentów dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej jako ustawa). Skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2014 r. przekazał do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w S. dokumentację geodezyjną powstałą w wyniku wykonania pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...], dotyczącą wykonania mapy do celów projektowych dla działki nr [...] wraz z 30 metrowym kołnierzem otaczającym, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] (gmina [...]). Do zawiadomienia dołączył również mapę do celów projektowych sporządzoną w wyniku wykonanych prac geodezyjnych. Przekazany do zasobu operat techniczny został zweryfikowany pod względem zgodności z przepisami prawa z wynikiem pozytywnym. W dniu [...] grudnia 2014 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonych czynności weryfikacji. Operat techniczny został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2014 r., co organ potwierdził wpisem do ewidencji materiałów zasobu. W dniu [...]stycznia 2015 r. skarżący odebrał protokół kontroli technicznej wraz z mapą do celów projektowych, która nie była opatrzona żadnymi klauzulami urzędowymi. W związku z powyższym w dniu [...] stycznia 2015 r. złożył pismo o uzupełnienie mapy do celów projektowych stosownymi klauzulami urzędowymi, powołując się na treść art. 12 b ust. 5 ustawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ odmówił mu opatrzenia dokumentacji klauzulami urzędowymi twierdząc, iż takie uwierzytelnienie następuje na wniosek złożony do właściwego organu, którego wzór określa rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. W dniu 14 stycznia 2015 r. skarżący złożył wniosek o uwierzytelnienie dokumentów. Organ sporządził dokument obliczenia opłaty, zaś po jej uiszczeniu mapa do celów projektowych została opatrzona klauzulami. Zdaniem skarżącego, powyższe załatwienie sprawy nie ma wpływu na ocenę, iż organ pozostaje w bezczynności. W związku z tym w dniu [...] stycznia 2015 r. skarżący zwrócił się do Starosty S. z wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa poprzez opatrzenie mapy do celów projektowych stosownymi klauzulami urzędowymi. Zdaniem skarżącego, Starosta błędnie zinterpretował, a w konsekwencji naruszył art. 6 i art. 35 § 2 K.p.a oraz art. 12b ust. 5 ustawy, poprzez niezasadne przyjęcie, że opatrywanie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne odpowiednimi klauzulami urzędowymi, odbywa się na wniosek, podczas gdy czynność ta winna być dokonana z urzędu. Nadto, organ niezasadnie przyjął, że opatrywanie dokumentów geodezyjnych odpowiednimi klauzulami urzędowymi w trybie art. 12b ust. 5 ustawy, podlega opłacie. Skarżący podniósł, iż organ naruszył również art. 7 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie procedury opatrywania dokumentacji geodezyjnej klauzulami urzędowymi w trybie tzw. "uwierzytelniania", o którym mowa w art. 12d ust. 2, podczas gdy zastosowanie ma tryb wynikający z art. 12b ust. 5 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie wskazując, że dokumentem, którego opatrzenia odpowiednią klauzulą stosownie do art. 12b ust. 5 ustawy domagał się skarżący, była mapa do celów projektowych o jakiej mowa w § 4 w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133). Stosownie do § 1 tego rozporządzenia mapa do celów projektowych stanowi opracowanie kartograficzne wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę tj. postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonego w trybie ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, iż po złożeniu wniosku naliczono opłatę oraz wystawiono Dokument Obliczenia Opłaty, o którym mowa w art. 40e ust. 1 ustawy. W dniu [...] stycznia 2015 r. wniosek o uwierzytelnienie przedmiotowej mapy został zrealizowany i mapa została opatrzona stosowną klauzulą. Starosta S. wskazał, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, powstał po stronie starosty obowiązek uwierzytelniania dokumentów geodezyjnych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Uwierzytelnienie tych dokumentów zgodnie z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, następuje na wniosek po uiszczeniu odpowiedniej opłaty. Natomiast na podstawie art. 12b ust. 5 ustawy, opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace geodezyjne, następuje bezpłatnie po przyjęciu zbiorów danych i lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, potwierdzonych wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu. Organ poświadczył, że dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dalej organ podniósł, iż przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych lub prac kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzedzone jest weryfikacją, dokonywaną zgodnie z art. 12b ust. 1-4 ustawy. Jedynie pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę do ich przyjęcia do zasobu. Organ podkreślił również, że mapa do celów projektowych nie wchodzi w skład materiałów przyjmowanych do zasobu i nie podlega przyjęciu do zasobu. Mapa do celów projektowych stanowi odrębny dokument, powstały w wyniku modyfikacji lub weryfikacji zbiorów danych lub materiałów udostępnionych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wyniku zgłoszenia pracy geodezyjnej lub pracy kartograficznej oraz opracowania wyników pomiarów własnych wykonanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, a następnie przekazanych do zasobu. Przy uwierzytelnianiu dokumentów geodezyjnych dla celów postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych oraz bezpłatnym opatrzeniu dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace geodezyjne, stosuje się ten sam wzór klauzuli. Organ geodezyjny z uwagi na to, że opatrzenie dokumentów klauzulami w trybie art. 12b ust. 5 ustawy jest bezpłatne i nie wymaga wniosku, musi precyzyjnie zakwalifikować, czy określony dokument geodezyjny winien być uwierzytelniony na podstawie art. 12b ust. 5 (bezpłatnie), czy art. 12d ust. 2 (za odpłatnością). Dla prawidłowego wykonania zadań ustalonych ustawą oraz rozporządzeniem wykonawczym organ geodezyjny ma obowiązek ustalenia do jakich celów będzie wykorzystany podlegający uwierzytelnieniu dokument geodezyjny. Zdaniem organu, ustalenie celu nie stanowi wymuszenia wniosku o uwierzytelnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w rozpoznawanej sprawie Starosta S. nie wywiązał się z ustawowego obowiązku wynikającego z art. 12b ust. 5 ustawy. Sąd przytoczył treść art. 12 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 12a i art. 12 b ust. 1, 3 i 4 ustawy. Wskazał, że skutki przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określa art. 12b ust. 5 ustawy. Przepis ten stwarza po stronie organu administracji obowiązek opatrzenia dokumentów przyjętych do zasobu geodezyjnego, po pierwsze - wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a po drugie - opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje te prace, stosownymi klauzulami urzędowymi. Ponieważ ustawodawca w art. 12b ust. 5 ustawy nie określił terminu do opatrzenia dokumentacji klauzulami urzędowymi, należy przyjąć, że czynność taką należy wykonać niezwłocznie po pozytywnej weryfikacji materiałów geodezyjnych i po przyjęciu tych materiałów do zasobu. WSA podkreślił, że obowiązek organu wynikający z art. 12 b ust. 5 ustawy nie jest w żadnej mierze uzależniony od określenia celu, dla którego dane materiały mogą być wykorzystane. Organ nie jest uprawniony, by rozważać kwestię celu, dla którego potencjalnie opatrzone klauzulami dokumenty mogą posłużyć.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie Starosta S., po dokonaniu pozytywnej weryfikacji, w dniu [...] grudnia 2014 r. włączył do zasobu przedłożone zbiory oraz materiały skompletowane w operacie technicznym. Starosta S. nie wywiązał się jednak z obowiązku opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego skarżący jako wykonawca prac geodezyjnych zrealizował prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy. Organ administracji zwrócił skarżącemu protokół kontroli technicznej wraz z mapą do celów projektowych bez opatrzenia ich odpowiednimi klauzulami, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformował, że w celu opatrzenia dokumentów wynikowych konieczne jest złożenie wniosku o ich uwierzytelnienie. Zdaniem sądu, stanowisko to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Starosta S. pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności, bowiem do tej pory nie wywiązał się z obowiązku opatrzenia - z urzędu - dokumentacji przeznaczonej dla podmiotu, na rzecz którego skarżący, jako wykonawca prac geodezyjnych, zrealizował prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Opatrzenie przez Starostę odpowiednimi klauzulami urzędowymi map i ich wydanie na opłacony wniosek skarżącego nie ma wpływu na stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności. Klauzule te zostały bowiem nadane na kolejny wniosek skarżącego w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r., i nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Do niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego ma bowiem zastosowanie przepis art. 12b ust. 5 ustawy w sposób wyraźny regulujący obowiązki organu administracji publicznej wynikające z przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego. Opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace geodezyjne odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy, jest oczywistą i nieobwarowaną żadnymi warunkami konsekwencją pozytywnego wyniku weryfikacji i przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego. Ustawodawca nie uzależnił dokonania takiej czynności od uiszczenia jakichkolwiek opłat.

Uwzględniając powyższe Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), zobowiązał Starostę S. do dokonania czynności wynikającej z art. 12b ust. 5 ustawy. Mając na względzie okres oczekiwania przez skarżącego na załatwienie sprawy, jak i niedawne wejście w życie regulacji art.12b ust. 5 ustawy mającej zastosowanie w sprawie, WSA uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Organ wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego orzeczenia sformułował następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązkiem organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, który przyjął zbiór danych lub inny materiał do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 bez wniosku ("z urzędu"), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie wyżej wskazanego przepisu,

b. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U., poz. 914), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie uwierzytelnienia ) poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

c. § 2 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

d. § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy podlegała ona oddaleniu oraz poprzez nałożenie na organ obowiązku, który nie może zostać przez ten organ wykonany bez współdziałania skarżącego lub innego podmiotu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.Z. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przedmiotem rozpoznania WSA w Gdańsku była skarga na bezczynność Starosty S., polegającą na nieopatrzeniu mapy dla celów projektowych dla działki nr [...] w obrębie [...] (gmina [...]), sporządzonej przez geodetę dla określonego podmiotu, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej jako ustawa lub Prawo geodezyjne). Dodać należy, że ostatecznie przedmiotowa mapa została klauzulami opatrzona, tyle, że uwierzytelnienie nastąpiło dopiero na wniosek geodety.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie, zarzut naruszenia przepisów postępowania obejmuje wyłącznie art. 149 § 1 P.p.s.a. i polega na zakwestionowaniu zastosowania tego przepisu, jako konsekwencji uznania bezczynności organu. Skarżący kasacyjnie nie zarzuca dokonania błędnych ustaleń faktycznych, zatem, rozpoznanie skargi kasacyjnej sprowadza się do odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego w brzmieniu z daty przekazania przez skarżącego geodetę do właściwego organu dokumentacji geodezyjnej dotyczącej wykonania mapy do celów projektowych dla działki nr [...] położonej w [...], wraz z przedmiotową mapą, tj. z daty sprzed nowelizacji Prawa geodezyjnego dokonaną ustawą z dnia 15 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 831), która weszła w życie 1 lipca 2015 r.

Zdaniem Sądu, akceptującego stanowisko skarżącego geodety, w świetle przepisów Prawa geodezyjnego w brzmieniu obowiązującym do 1 lipca 2015 r., należy wyróżnić dwa tryby "uwierzytelniania" / opatrywania klauzulami urzędowymi dokumentów sporządzonych na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych. Jeden – określony w art. 12b ust. 5 ustawy, który nie przewidywał działania organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej na wniosek, i drugi – o którym mowa w art. 12d ust.2 ustawy, w związku z określoną w tym przepisie delegacją dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do wydania rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania dokumentów geodezyjnych, w tym wniosku o uwierzytelnienie opracowanych dokumentów. Na podstawie obu regulacji Sąd, tak jak geodeta, uznał, że odrębnym od trybu działania na wniosek geodety (art. 12d ust.2 ustawy i przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 914, dalej rozporządzenie w sprawie uwierzytelnienia), jest tryb uwierzytelniania z urzędu, tj. na podstawie art. 12 b ust. 5 ustawy, który w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie. Z tym poglądem nie zgadza się organ.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu. Za takim stanowiskiem przemawiają podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty. Za istotne w niniejszej sprawie NSA uważa to, że skarżący kasacyjnie nie ograniczył się do literalnej interpretacji art. 12b ust. 5 ustawy w brzmieniu sprzed 1 lipca 2015r., sięgając także do pozajęzykowych reguł wykładni, zwłaszcza wykładni systemowej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1693/15, CBOSA, w którym wyłożono znaczenie art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego wyłącznie w oparciu reguły językowe).

Słusznie organ podniósł, iż z faktu, że art. 12b ust. 5 ustawy nie wskazuje, iż opatrzenie klauzulami urzędowymi następuje na wniosek wykonawcy prac geodezyjnych, nie można wywodzić normy, według której, opatrzenie dokumentów geodezyjnych odpowiednimi klauzulami urzędowymi następuje bez wniosku geodety, czyli z urzędu. Wobec niejednoznacznej treści analizowanego tu art. 12b ust 5 ustawy, odkodowanie normy zawartej w art. 12b ust 5 ustawy (kompleksu normatywnego, na podstawie którego dokona się kwalifikacji poszczególnych elementów stanu faktycznego oraz ustali się prawne konsekwencje ich wystąpienia) powinno uwzględniać całokształt regulacji przyjmowania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opatrywania klauzulami (uwierzytelniania) dokumentów wynikowych oraz pobierania opłat z tego tytułu, jak również możliwy do ustalenia cel regulacji w kwestii interpretacji przepisów prawnych (patrz m. in. L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Zakamycze 2001 r. zwł. s. 112 – 150). Niejednokrotnie, nawet cel takiego przepisu, który wydaje się językowo jasny, może okazać się wątpliwy, gdy skonfrontuje się go z innymi przepisami lub gdy uwzględni się cel regulacji prawnej. Trafnie wobec tego skarżący kasacyjnie wskazuje, iż polem do "konfrontacji" odnośnego przepisu prawnego mogą być inne przepisy Prawa geodezyjnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) jak i przepisy zawarte w aktach wykonawczych (wykładnia systemowa zewnętrzna), którą to metodę w doktrynie określa się jako argumentum a rubrica (patrz L. Leszczyński, j. w s. 125, oraz uchwały składu siedmiu sędziów NSA: z dnia 14 marca 2011 r., sygn.. akt II FPS 8/10 oraz z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn.. akt II FPS 3/11, CBOSA). Potrzeba takiej wykładni ujawnia się w niniejszej sprawie.

Analizowany tu art. 12b ust. 5 ustawy w brzmieniu sprzed 1 lipca 2015 r. ogólnie stanowił o dokumentach "przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace" oraz o opatrywaniu dokumentów "odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie 40 ust. 8 ustawy." Z kolei, na podstawie 40 ust. 8 Prawa geodezyjnego wydane zostało rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183, dalej rozporządzenie w sprawie zasobu). W § 21 ust. 3 w/w rozporządzenia mowa m. in. o mapach do celów projektowych, które opatruje się klauzulą, której wzór określa zał. nr 5 do rozporządzenia. Zaś ust. 4 paragrafu 21 tego rozporządzenia stanowi, że klauzule, o których mowa w ust. 3 mogą mieć postać pieczęci albo nadruku umieszczanych w sposób zapewniający "uwierzytelnienie materiału zasobu (...)". W tym kontekście uwzględnić należy, że zagadnienie uwierzytelniania dokumentów normuje rozporządzenie w sprawie uwierzytelniania. Na znaczenie przepisów tego rozporządzenia zwraca uwagę skarżący kasacyjnie. Podkreślić zwłaszcza trzeba, że § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia stanowi o "uwierzytelnianiu dokumentów" "poprzez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 (...)" Prawa geodezyjnego, tj. rozporządzenia w sprawie zasobu. To jest to rozporządzenie, do którego wprost odsyła art. 12 ust. 5 Prawa geodezyjnego. Jak z powyższego wynika, ustawodawca systemowo podszedł do kwestii przyjmowania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i opatrywania klauzulami (uwierzytelniania) dokumentów wynikowych. Nie może to pozostać bez wpływu na interpretację art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego.

Zatem, w kontekście systemowego uregulowania w prawie geodezyjnym zagadnienia opatrywania dokumentów klauzulami urzędowymi, przepis art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego w brzmieniu do 1 lipca 2015 r. nie może być odczytywany w oderwaniu od przepisów normujących tryb uwierzytelniania dokumentów. Jedynym aktem prawnym, normującym szczegółowy tryb uwierzytelniania dokumentów, było, obowiązujące nadal, rozporządzenie w sprawie uwierzytelniania. W świetle § 4 tego rozporządzenia, jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jest uwierzytelnienie na wniosek. To wykonawca prac geodezyjnych decydował o tym, które dokumenty mają być klauzulowane, a które nie (tak też w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn.. akt I OSK 785/15, CBOSA).

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego w brzmieniu do 1 lipca 2015 r., a zatem zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd, zarówno w płaszczyźnie interpretacji, jak i jego zastosowania, jest trafny. Tym samym, za uzasadnione uznać należy także zarzuty naruszenia: § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

Zamierzony skutek odniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez nałożenie na organ obowiązku, który nie może zostać przez ten organ wykonany. Obowiązek ten nie może zostać wykonany, bowiem, przedmiotowa mapa została już opatrzona klauzulami urzędowymi, na wniosek geodety, który sporządził mapę.

Trafność tego stanowiska wynika z wyżej przyjętej konstatacji, że jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jest uwierzytelnienie na wniosek (dotyczy to także mapy do celów projektowych), a także z istoty uwierzytelnienia dokumentu. Uwierzytelnienie mapy przez właściwy organ stanowi potwierdzenie jej aktualności, tzn., że odzwierciedla stan faktycznie istniejący. Organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny uwierzytelnia dokument, gdy stwierdzi, że odzwierciedla on treść rejestru publicznego, tzn., że dane inkorporowane w dokumencie są zgodne z danymi zgromadzonymi w zasobie. Takie stwierdzenie urzędowe co do zgodności treści przedmiotowej mapy z treścią zasobu geodezyjnego zostało dokonane, co jest bezsporne. A zatem, zobowiązanie organu do działania, które zostało wcześniej wykonane, jest bezprzedmiotowe.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę, która z przedstawionych wyżej powodów została oddalona na mocy art. 151 P.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.