Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie opatrzenia dokumentów klauzulami urzędowymi 1. zobowiązuje Starostę [...] do opatrzenia z urzędu klauzulami urzędowymi mapy do celów projektowych obręb [...], gmina [...] działka nr [...] zgłoszonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]; 2. określa, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty, polegającą na nie opatrzeniu dokumentów dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej jako ustawa).

Skarżący wskazał, że w dniu 8 grudnia 2014 r. przekazał do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego dokumentację geodezyjną powstałą w wyniku wykonania pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...], dotyczącą wykonania mapy do celów projektowych dla działki nr [...] wraz z 30 metrowym kołnierzem otaczającym, położonej w obrębie ewidencyjnym S. (gmina S.). Do zawiadomienia dołączył również mapę do celów projektowych sporządzoną w wyniku wykonanych prac geodezyjnych.

Przekazany do zasobu operat techniczny został zweryfikowany pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii z wynikiem pozytywnym oraz w dniu 15 grudnia 2014 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonych czynności weryfikacji. Operat techniczny został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 grudnia 2014r., co organ potwierdził wpisem do ewidencji materiałów zasobu.

W dniu 2 stycznia 2015 r. skarżący odebrał protokół kontroli technicznej wraz z mapą do celów projektowych, która nie była opatrzona żadnymi klauzulami urzędowymi. W związku z powyższym w dniu 7 stycznia 2015 r. złożył pismo o uzupełnienie mapy do celów projektowych stosownymi klauzulami urzędowymi, powołując się na treść art. 12 b ust. 5 ustawy.

Pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. organ odmówił mu opatrzenia dokumentacji klauzulami urzędowymi twierdząc, iż takie uwierzytelnienie następuje na wniosek złożony do właściwego organu, którego wzór określa rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r..

Skarżący wskazał w skardze, iż w dniu 14 stycznia 2015 r. złożył wymuszony wniosek o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych. Organ przyjął wniosek i sporządził dokument obliczenia opłaty nr [...], zaś po uiszczeniu opłaty mapa do celów projektowych została opatrzona klauzulami.

W ocenie skarżącego powyższe załatwienie sprawy nie ma wpływu na ocenę, iż organ pozostaje w bezczynności. W związku z tym w dniu 21 stycznia 2015 r. skarżący zwrócił się do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa poprzez opatrzenie mapy do celów projektowych stosownymi klauzulami urzędowymi.

Zdaniem skarżącego Starosta błędnie zinterpretował, a w konsekwencji naruszył art. 6 i art. 35 § 2 k.p.a oraz art. 12b ust. 5 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez niezasadne przyjęcie, że opatrywanie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne odpowiednimi klauzulami urzędowymi odbywa się na wniosek, podczas gdy czynność ta winna być dokonana z urzędu. Nadto organ niezasadnie przyjął, że opatrywanie dokumentów geodezyjnych odpowiednimi klauzulami urzędowymi w trybie art. 12b ust. 5 ustawy, odbywa się za odpłatnością, podczas gdy czynność ta w ocenie skarżącego nie podlega opłacie.

Skarżący podniósł, iż organ naruszył również art. 7 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie trybu opatrywania dokumentacji geodezyjnej klauzulami urzędowymi w trybie tzw. "uwierzytelniania", o którym mowa w art. 12d ust. 2, podczas gdy zastosowanie ma tryb wynikający z art. 12b ust. 5 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wskazując, że dokumentem, którego opatrzenia odpowiednią klauzulą stosownie do art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne domagał się skarżący była mapa do celów projektowych o jakiej mowa w § 4 w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133). Stosownie do §1 tego rozporządzenia mapa do celów projektowych stanowi opracowanie kartograficzne wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę tj. postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił, iż po złożeniu wniosku przez W. Z. naliczono opłatę oraz wystawiono Dokument Obliczenia Opłaty, o którym mowa w art. 40e ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Po ustaleniu, że opłata w wysokości określonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty została uiszczona, oraz zbadaniu zgodności treści uwierzytelnianej mapy z danymi zawartymi w dokumentacji geodezyjnej oraz w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w dniu 14 stycznia 2015 r. wniosek o uwierzytelnienie przedmiotowej mapy został zrealizowany i mapa została opatrzona stosowną klauzulą.

Starosta wskazał, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, powstał po stronie starosty obowiązek uwierzytelniania dokumentów geodezyjnych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Uwierzytelnienie tych dokumentów zgodnie z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia następuje na wniosek po uiszczeniu odpowiedniej opłaty. Natomiast na podstawie art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace geodezyjne następuje bezpłatnie po przyjęciu zbiorów danych i lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, potwierdzonych wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu. Organ poświadczył, że dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dalej organ podniósł, iż przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych lub prac kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzedzone jest weryfikacją, dokonywaną zgodnie z art. 12b ust. 1-4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jedynie pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę do ich przyjęcia do zasobu.

Organ podkreślił również, że mapa do celów projektowych nie wchodzi w skład materiałów przyjmowanych do zasobu i nie podlega przyjęciu do zasobu. Mapa do celów projektowych stanowi odrębny dokument, powstały w wyniku modyfikacji lub weryfikacji zbiorów danych lub materiałów udostępnionych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wyniku zgłoszenia pracy geodezyjnej lub pracy kartograficznej oraz opracowania wyników pomiarów własnych wykonanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, a następnie przekazanych do zasobu.

Przy uwierzytelnianiu dokumentów geodezyjnych dla celów postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych oraz bezpłatnym opatrzeniu dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace geodezyjne stosuje się ten sam wzór klauzuli.

Organ geodezyjny z uwagi na to, że opatrzenie dokumentów klauzulami w trybie art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są bezpłatne i nie wymagają wniosku, musi precyzyjnie zakwalifikować, czy określony dokument geodezyjny winien być uwierzytelniony na podstawie art. 12b ust. 5 (bezpłatnie), czy art. 12d ust. 2 (za odpłatnością). Konieczność właściwego zakwalifikowania przez organ dokumentacji geodezyjnej do uwierzytelnienia wynika z ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013r. , poz. 168). W ocenie organu z art. 5 tej ustawy wynika, że naruszeniem dyscypliny finansów jest m.in. nieustalenie należności jednostki samorządu terytorialnego lub jej niepobranie. Dla prawidłowego wykonania zadań ustalonych ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego organ geodezyjny ma obowiązek ustalenia do jakich celów będzie wykorzystany podlegający uwierzytelnieniu dokument geodezyjny. Zdaniem organu ustalenie celu nie stanowi wymuszenia wniosku o uwierzytelnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W przypadku skarg na bezczynność organu administracji publicznej postępowanie sądowoadministracyjne jest dopuszczalne wówczas, gdy organ pozostaje w zwłoce z wydaniem decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Badania zasadności skargi na bezczynność organu sąd dokonuje według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu orzekania. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Z przepisu art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. wynika obowiązek organu załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie Starosta nie wywiązał się z ustawowego obowiązku wynikającego z art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej jako "ustawa"). W dacie kiedy skarżący W. Z. złożył pisemne zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych i przekazał Staroście sporządzony operat technicznego, tj. w dniu 8 grudnia 2014 r. obowiązywały już znowelizowane przepisy ustawy wprowadzone ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na potrzeby niniejszych rozważań wspomnieć jedynie należy, że nowelizacja ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynikała z opublikowanego w dniu 11 lipca 2013 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12, zgodnie z którym przepis upoważnienia ustawowego dotyczący określenia opłat za czynności "związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów operatu ewidencyjnego" traci moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, tj. z dniem 12 lipca 2014 r.

Zgodnie ze znowelizowanym art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom. Organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1 (art. 12 ust. 3 zd. 1 ustawy). Stosownie do art. 12a ustawy, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac przekazując stosowną dokumentację. Z kolei zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały przekazane zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Wynik weryfikacji utrwala się w protokole (art. 12b ust. 3 ustawy), zaś pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 4 ustawy).

Skutki przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określa art. 12b ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8. Zatem art. 12 b ust. 5 ustawy stwarza po stronie organu administracji obowiązek opatrzenia dokumentów przyjętych do zasobu geodezyjnego, po pierwsze - wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a po drugie - opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje te prace, stosownymi klauzulami urzędowymi. Ponieważ ustawodawca w art. 12b ust. 5 ustawy nie określił terminu do opatrzenia dokumentacji klauzulami urzędowymi, należy przyjąć, że czynność taką należy wykonać niezwłocznie po pozytywnej weryfikacji materiałów geodezyjnych i po przyjęciu tych materiałów do zasobu. Podkreślenia wymaga, ze obowiązek organu wynikający z art. 12 b ust. 5 ustawy nie jest w żadnej mierze uzależniony od określenia celu, dla którego dane materiały mogą być wykorzystane. Organ nie jest uprawniony, by rozważać kwestię celu dla którego potencjalnie opatrzone klauzulami dokumenty mogą posłużyć.

W przedmiotowej sprawie Starosta, po dokonaniu pozytywnej weryfikacji, w dniu 23 grudnia 2014 r. włączył do zasobu przedłożone zbiory oraz materiały skompletowane w operacie technicznym. Starosta nie wywiązał się jednak z obowiązku opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego skarżący jako wykonawca prac geodezyjnych zrealizował prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy. Organ administracji zwrócił skarżącemu protokół kontroli technicznej wraz z mapą do celów projektowych bez opatrzenia ich odpowiednimi klauzulami, a następnie pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. poinformował, że w celu opatrzenia dokumentów wynikowych konieczne jest złożenie wniosku o ich uwierzytelnienie. Stanowisko to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Starosta pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności, bowiem do tej pory nie wywiązał się z obowiązku opatrzenia - z urzędu - dokumentacji przeznaczonej dla podmiotu, na rzecz którego skarżący jako wykonawca prac geodezyjnych zrealizował prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi.

Opatrzenie przez Starostę odpowiednimi klauzulami urzędowymi map i ich wydanie na opłacony wniosek skarżącego nie ma wpływu na stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności. Klauzule te zostały bowiem nadane na kolejny wniosek skarżącego w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, które nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Do niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego, wynikającego z akt sprawy administracyjnej, ma bowiem zastosowanie przepis art. 12b ust. 5 ustawy w sposób wyraźny regulujący obowiązki organu administracji publicznej wynikające z przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego. Opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace geodezyjne odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy jest oczywistą i nieobwarowaną żadnymi warunkami konsekwencją pozytywnego wyniku weryfikacji i przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego. Ustawodawca nie uzależnił dokonania takiej czynności od uiszczenia jakichkolwiek opłat.

Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd orzekł stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązując Starostę do dokonania czynności wynikającej z art.12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na względzie okres oczekiwania przez skarżącego na załatwienie sprawy, jak i niedawne wejście w życie regulacji art.12b ust. 5 ustawy mającej zastosowanie w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.