Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie gruntów oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] S R w K G, W [...] C - po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa – L P – N o rozgraniczenie nieruchomości orzekł, że miedzy nieruchomością położoną w G oznaczoną jako działka o numerze geodezyjnym [...] zapisaną w księdze wieczystej prowadzonej przez S R w W W K W pod numerem [...] jako własność Skarbu Państwa - L P, a nieruchomościami położonymi w S oznaczonymi jako działki o numerach geodezyjnych [...] i [...], zapisanymi w księdze wieczystej prowadzonej przez S R w K G W K W pod numerem [...] jako własność J W N oraz jako działka o numerze geodezyjnym [...], zapisaną w księdze wieczystej prowadzonej przez S R w K G pod numerem [...], jako współwłasność na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej A S B i M T W B ustalić granicę według linii prowadzącej przez punkty graniczne [...] określone w opinii uzupełniającej biegłego [...] J. S z dnia [...] r. oraz zaznaczonej kolorem niebieskim na mapie ewidencji gruntów obrębu S, stanowiącej załącznik numer [...] o opinii biegłego J. S z dnia [...] r. Niniejsze postanowienie nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron postępowania.

Pismem z dnia [...] r. J W N (zwany dalej skarżącym) - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika [...] A D – wystąpił do S P w K G z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów jednostki rejestrowej [...], na którą składają się działki ewidencyjne nr [...] (o powierzchni [...] ha) oraz [...] (o powierzchni [...] ha) położone w S, gmina M, polegającej na określeniu ich powierzchni zgodnie z danymi wynikającymi z zapisów zawartych w księdze wieczystej oraz wydanym przez S P w K G O D G i K w dniu [...] r. "wykazie właścicieli i władających". Dokument ten określa powierzchnie obu działek, a mianowicie działki nr [...] - [...] ha oraz działki nr [...] - [...] ha.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż postępowanie rozgraniczeniowe spowodowało zamiast ustalenia granic pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami, niezgodne z prawem ich przesunięcie. Wskutek tego skarżący utracił grunty o powierzchni ok. [...] ha, podczas gdy na podstawie aktu notarialnego w dniu [...] r. nabył nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha w skład której wchodziły między innymi działki: [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] S K odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S, gmina M w działkach nr [...] i [...] polegającej na przywróceniu powierzchni wynikającej z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez S R w K G oraz zgodnie z powierzchniami ujawnionymi w wypisie z rejestru gruntów według stanu z dnia [...] r.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz wprowadzenie zmiany w operacie gruntów obrębu S, gmina M w działkach nr [...] i [...], polegającej na przywróceniu powierzchni w/w działek wynikającej z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez S R w K G oraz zgodnie z powierzchniami ujawnionymi w wypisie z rejestru gruntów wg stanu z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z dokumentacji w sprawie wynika, że w operacie ewidencji gruntów budynków obrębu S, gminy M powierzchnia działek ewidencyjnych – według stanu na dzień [...] r. - wynosiła odpowiednio [...] ha dla działki numer [...] i [...] ha dla działki nr [...]. W wyniku zaś postępowania rozgraniczeniowego zakończonego prawomocnym postanowieniem S R w K G z dnia [...] r. sygn. akt [...]. oraz sporządzonej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, opracowanej na zlecenie S K, wykonanej zgodnie z ustaleniami S, powierzchnia działek w operacie ewidencji gruntów i budynków została zaktualizowana i wyniosła odpowiednio [...] ha dla działki numer [...] oraz [...] ha dla działki numer [...].

Na podstawie w/w dokumentów S K dopełnił obowiązku stosownie do § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i zaktualizował operat ewidencji gruntów i budynków.

Na decyzje organu II instancji skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiódł skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zarzucając mu naruszenie:

- § 44 ust. 1 pkt. 2 i § 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nieutrzymanie przez S K operatu ewidencyjnego w aktualności tj. zgodnie dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz niewprowadzenie zmian do tego operatu;

- art. 6, 7 i 77 k.p.a. poprzez niewjaśnienie stanu sprawy i nieprzeprowadzenie przez organy administracyjne obu instancji wnikliwego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 10 kpa poprzez niezapoznanie strony z aktami sprawy z zaznaczeniem, że pismo organu I instancji z dnia [...] r. nie spełnia tego wymogu, bowiem nie wiadomo do kogo jest kierowane.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach skrótem "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewidziano między innymi możliwość uchylenia decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego, jednakże tylko wtedy, gdy sąd ten stwierdzi, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też z innym uchybieniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ustawa p.p.s.a. - sprawując tę kontrolę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się żadnego z wymienionych naruszeń, w związku z czym nie zachodziły podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej przedmiotem badania pod względem legalności jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który po rozpatrzeniu odwołania wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję S o odmowie wprowadzenia - co do oznaczonych działek - zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na przywróceniu powierzchni wynikającej z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez S R w K G oraz zgodnie z powierzchniami ujawnionymi w wypisie z rejestru gruntów według stanu z dnia [...] r.

Rozpoznając wniesioną skargę w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że ze znajdujących zastosowanie w sprawie regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) wyraźnie wynika, ze zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, czyli wtórny wobec już zaistniałych zdarzeń prawnych.

W szczególności § 10 cytowanego rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali (pkt1), nadto (w pkt 2) – dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Oprócz nich w ewidencji uwidacznia się również dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów (§ 11 ust. 1 pkt1) lit.a). Stosownie zaś do § 12 ust.1 prawa osób, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 - do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonywanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. W świetle § 44 pkt 2 i 6 rozporządzenia do zadań właściwego w I instancji organu związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych. Po myśli § 45 ust.1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organy ewidencyjne rejestrują zatem w postępowaniu w swych zbiorach jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne właściwe organy orzekające. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach i tym samym zgodny z tymi dokumentami, a to prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, jak i z treścią czynności prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanymi umowami i ugodami w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innymi dokumentami posiadającymi moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Postępowanie ewidencyjne nie służy zatem kreowaniu stanu prawnego i organy ewidencyjne nie mogą we własnym zakresie rozstrzygać kwestii praw do gruntu, czy też budynku, lokalu, a zatem w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów nie można dochodzić swych praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. W tej materii jednoznacznie i wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z 18.03.1999r. sygn. akt II SA 1728/98 – LEX nr 46224, z 20.08.1998r. sygn. II SA 766/98 – LEX nr 41298, z 10 lutego 2003 r., II SA 1907/01, LEX nr 156364). W postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków organ ewidencyjny jest związany wymienionymi wyżej aktami, co oznacza, że kontrola legalności na przykład ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, nie jest możliwa w postępowaniu o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. I OSK 1488/06 oraz wyrok NSA z 11 marca 2008 r. I OSK 350/07).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że po pierwsze według stanu na dzień [...] r. w operacie ewidencji gruntów budynków obrębu S, gminy M powierzchnia działek ewidencyjnych wynosiła odpowiednio [...] ha dla działki numer [...] oraz [...] ha dla działki nr [...], a po drugie, że S R w K G, W [...] C, postanowieniem z dnia [...] r. o sygn. akt [...], po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa – L P – N o rozgraniczenie nieruchomości, ustalił grancie według linii prowadzącej przez punkty graniczne [...] określone w opinii uzupełniającej biegłego [...] J. S z dnia [...] r. oraz zaznaczonej kolorem niebieskim na mapie ewidencji gruntów obrębu S, stanowiącej załącznik numer [...] do opinii biegłego J. S z dnia [...] r.

W wyniku zaś postępowania rozgraniczeniowego zakończonego w/w prawomocnym - a więc niezaskarżonym przez żadną ze stron - postanowieniem S R w K G oraz na podstawie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, opracowanej na zlecenie S K, a wykonanej zgodnie z ustaleniami S - co wymagało podkreślenia Sądu - powierzchnia działek w operacie ewidencji gruntów i budynków została przez organ I instancji zaktualizowana i wyniosła odpowiednio [...] ha dla działki numer [...] oraz [...] ha dla działki numer [...]. Stosownie bowiem do treści § 45 ust 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta w ramach aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu wprowadza zmiany wynikające min. z prawomocnych orzeczeń sądowych.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego - S K - dopełnił nałożony na niego obowiązek i stosownie do treści § 47 ust. 1 rozporządzenia stanowiącego, iż aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, określających zmiany danych ewidencyjnych i na podstawie prawomocnego orzeczenia S R w K G z dnia [...] r. o sygn. akt [...] oraz dokumentacji geodezyjno kartograficznej zaktualizował operat ewidencji gruntów i budynków. Innymi słowy organ ten – w ramach przyznanych mu uprawnień - w postępowaniu administracyjnym, w zbiorze danych z zakresu ewidencji gruntów i budynków, zaktualizował jedynie stan prawny ustalony w innym trybie przez S R w K G. Zarzuty zatem podniesione przez pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym, a odnoszące się do "utraty przez skarżącego ok. [...] ha", winny być de facto podniesione w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości (sygn. akt [...]).

W powyższym świetle nie można również podzielić zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia procedury (art. 6, 7 i 77 kpa) albowiem to hipoteza normy prawa materialnego, która ma zastosowanie w sprawie, wyznacza zakres prowadzonego postępowania dowodowego. Materiał dowodowy zebrany przez organy do rozstrzygnięcia był kompletny, zaś strona skarżąca na żadne nowe fakty i dowody, które miałyby znaczenie prawotwórcze na tle obowiązującego stanu prawnego nie powoływała się. Organ I instancji zapewnił również wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu, realizując przede wszystkim wymóg wprowadzony przepisem art. 10 § 2 K.p.a., poprzez poinformowanie o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie.

Pismem z dnia [...] r. poinformowano bowiem pełnomocnika strony, iż "w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu S na działkach [...] i [...] stosownie do treści art. 10 oraz art. 73 § 1 kpa strona może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (...), a także składać pisemne i ustne wyjaśnienia dotyczącej rozpatrywanej sprawy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma". Doręczenia tegoż pisma dokonano skutecznie w dniu [...] r. na adres wskazany przez samego pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] r. tj. na adres [...], ul. [...],[...] W", na ręce osoby uprawnionej do jego odbioru w postaci pracownika (zwrotne potwierdzenie odbioru, akta administracyjne). W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż organy administracyjne "uniemożliwiły mu zapoznanie się z aktami sprawy".

Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.