Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 314/16 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 314/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 9 marca 2015 r. wykonawca pracy geodezyjnej złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Białej Podlaskiej (dalej także: "PODGiK") zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych łącznie ze zbiorami nowych, zmodyfikowanych i zweryfikowanych danych należących do zakresu baz danych Ewidencji Gruntów i Budynków (dalej także: "EGiB"). Jak wynika z treści sprawozdania technicznego dołączonego do akt sprawy, celem pracy geodezyjnej było wykonanie wznowienia znaków granicznych opisanej wyżej działki nr [...] stanowiącej drogę.

Przedmiotowa dokumentacja została poddana weryfikacji i 23 marca 2015 r. sporządzono "Protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". W punkcie nr 4 protokołu jako wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac stwierdzono wynik pozytywny. W punkcie nr 5 protokołu weryfikacji przekazanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz opracowywania wyników tych pomiarów, odnotowano wynik negatywny. Organ stwierdził szereg nieprawidłowości, w szczególności: brak zawiadomienia wszystkich właścicieli działek przyległych do działki podlegającej opracowaniu o planowanych czynnościach terenowych, nieprawidłowe sporządzenie protokołu wznowienia znaków granicznych. Zwrócono również uwagę na brak zestawień: współrzędnych punktów granicznych obliczonych przez wykonawcę wraz z atrybutami opisowymi tych punktów, współrzędnych punktów granicznych pozyskanych z PZGiK wraz z atrybutami opisowymi tych punktów, odchyleń liniowych obliczonych na podstawie współrzędnych obliczonych i otrzymanych z PZGiK, wykaz współrzędnych punktów granicznych włączonych do roboczej bazy danych. Nadto w roboczej bazie danych ujawniono pole powierzchni działki nr [...] bez obliczeń współrzędnych wszystkich punktów granicznych, otrzymanych w wyniku pomiaru oraz nie wykonano analizy dokładności pomiędzy pomiarem i danymi pozyskanymi z PZGiK.

Wykonawca nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji zawartym w protokole weryfikacji w dniu 3 kwietnia 2015 r. złożył pismo, w którym wyjaśnił, że przedmiotem umowy zawartej z zamawiającym (Gminą Biała Podlaska), było wyznaczenie i stabilizacja punktów granicznych załamania granic drogi nr [...] oraz wskazanie pasa drogowego, bez wyznaczania punktów granicznych granic dochodzących do granicy pasa drogowego. W związku z tym, oprócz właścicieli działek, przy których wznawiano oraz stabilizowano znaki graniczne drogi nr [...], powiadomiono także właścicieli działek przyległych do pasa drogowego w celu okazania im przebiegu granicy pomiędzy punktami załamania drogi. Wykonawca wskazał, że jego zdaniem PODGiK nie jest uprawniony do zmiany warunków umowy pomiędzy jednostką wykonawstwa geodezyjnego a zamawiającym i nie może nakazywać wykonawcy dodatkowych czynności. W ocenie wykonawcy, udostępnione do wykonania pracy dokumenty były wiarygodne, a zatem brak było podstaw do sporządzania protokołu ustalenia granic działek w oparciu o przepisy § 36-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zaistniałe błędy w opracowaniach wykonanych przez innych geodetów dotyczących określenia pasa drogowego w okresie wcześniejszym, winny być przez nich poprawione, a takie okoliczności nie mogą stanowić podstawy do żądania ustalenia granicy.

W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta Bialski decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., orzekł o odmowie przyjęcia do PZGiK opisanej dokumentacji technicznej. Zdaniem organu, nie można zgodzić się z stanowiskiem wykonawcy, który twierdził, że przedmiotem zgłoszonej pracy było – poza wyznaczeniem i stabilizacją punktów granicznych załamania granic drogi nr [...], również wskazanie granic pasa drogowego, bez wyznaczenia punktów granicznych dochodzących do granicy pasa drogowego.

Organ wskazał, iż obowiązujące przepisy nie przewidują "wskazania granic pasa drogowego" jako rodzaj pracy geodezyjnej. Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przedmiotem pracy geodezyjnej może być wznowienie znaków granicznych bądź wyznaczenie punktów granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków lub zgodnie z § 36-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ustalenie granic działek ewidencyjnych. Zdaniem Starosty, z treści operatu wynika, że obliczono wszystkie punkty graniczne działki nr [...], zawiadomiono wszystkich właścicieli działek graniczących z tą nieruchomością, zainteresowane strony podpisały protokół z czynności wznowienia znaków granicznych, lecz nie wykonano dla tych działek wznowienia znaków granicznych bądź wyznaczenia punktów granicznych, a także nie dokonano stabilizacji tych punktów granicznych. W ocenie organu, wykonawca winien dokonać ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, gdyż w PZGiK istnieją różne dane dotyczące tych samych punktów granicznych – z jednej strony dane z opracowań wcześniejszych, a z drugiej – dane z opracowania obecnie ocenianego.

W odwołaniu od tej decyzji wykonawca podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując złożone odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, pomimo zawartych w niej nieścisłości, winna być utrzymana w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zasadne były zastrzeżenia organu pierwszej instancji co do braku należytej staranności wykonawcy, w tym braku wyznaczenia wszystkich punktów działek przylegających do pasa drogowego. Trafnie też Starosta dostrzegł rozbieżności pomiędzy poszczególnymi dokumentami tworzącymi przedłożoną przez wykonawcę dokumentację.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela poglądu organu pierwszej instancji co do braku podstaw do zawiadamiania wszystkich właścicieli działek przyległych do drogi. W ramach realizowanej pracy geodezyjnej rolą geodety uprawnionego jest zapewnienie udziału osobom uprawnionym w prowadzonych czynnościach terenowych, a realizacja powyższego odbywa się poprzez ich zawiadomienie o mających się odbyć czynnościach. Analiza akt sprawy wykazała, że zawiadomienia takie zostały skierowane do osób zainteresowanych, co było działaniem prawidłowym.

Zdaniem organu odwoławczego, obowiązkiem wykonawcy było dokonanie pełnej analizy wszystkich danych dotyczących położenia poszczególnych punktów granicznych, a w przypadku stwierdzenia zaistnienia przekroczenia dopuszczalnych odchyłek liniowych ujawnienie danych pozyskanych z pomiaru. W tym zakresie za niezasadne uznał organ stwierdzenie wykonawcy, że zaistniałe błędy w położeniu punktów granicznych opisujących przebieg granic działki nr [...] podlegającej obecnemu opracowaniu winny być usunięte przez osoby trzecie.

Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, analiza akt sprawy wykazała, że nie wszystkie punkty graniczne określające przebieg linii granicznych zostały ustalone lub uprzednio ujawnione w operacie ewidencyjnym, a zatem brak było podstaw do dokonywania wznowienia znaków granicznych i sporządzania protokołu wznowienia znaków granicznych.

Skargę na powyższą decyzję złożył W. S., wnosząc o uchylenia decyzji organów obu instancji bądź zobowiązania przez Sąd organu drugiej instancji do wydania – w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku – decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekającej co do istoty o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i materiałów, stanowiących wyniki prac skarżącego w przedmiocie wznowienia ośmiu znaków granicznych o numerach 353, 354, 356, 357, 359, 360, 533, 535, na opisanej wyżej działce ewidencyjnej nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że w świetle art. 12b ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Wyniki weryfikacji, zgodnie z art. 12b ust. 3 ustawy P.g.k., utrwala się w protokole. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji.

Zgodnie z art. 12b ust. 6 ustawy P.g.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgodnie z art. 12b ust. 7 ustawy, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji.

W sytuacji, gdy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych to, stosownie do art. 12b ust. 8 ustawy P.g.k., wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

Oznacza to, że podstawę przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

W ocenie Sądu, prawidłowo organy stwierdziły, że przedłożona przez skarżącego dokumentacja obarczona jest wadami, które uniemożliwiają włączenie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Sąd wskazał bowiem, że jak wynika z art. 42 ust. 3 ustawy P.g.k., obowiązkiem każdego wykonawcy pracy geodezyjnej i kartograficznej jest wykonywanie zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Oczywistym jest przy tym, na co trafnie zwrócił przy tym uwagę organ odwoławczy, że na powyższą zasadę w żaden sposób nie może wypływać umowa zawarta pomiędzy zleceniodawcą a wykonawcą pracy geodezyjnej. Powyższa reguła ustawowa niewątpliwie nie mogła być zatem modyfikowana w wyniku zawartej pomiędzy Gminą Biała Podlaska a skarżącym umowy odnoszącej się do wykonania pracy geodezyjnej na działce nr [...].

Następnie Sąd zauważył, iż poza sporem jest, że zgodnie z treścią zgłoszenia pracy geodezyjnej, jej cel został określony jako "wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych/ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych". Cel ten został następnie uszczegółowiony i w poz. 13 formularza zgłoszenia pracy geodezyjnej określono ,,wznowienie znaków granicznych", a jako obiekt wskazano "działka nr [...]". Takie wskazanie, jak prawidłowo oceniły organy, należy traktować jako objęcie opracowaniem całej działki, czyli wszystkie punkty graniczne, również punkty graniczne "leżące na prostej".

W myśl § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, granica działki ewidencyjnej to część obwodu działki ewidencyjnej, w postaci linii łamanej lub odcinka, wspólna dla dwóch sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych lub pokrywającą się z granicą państwa, w przypadku działek ewidencyjnych przylegających do tej granicy. Stąd też, za niezgodny ze wskazaną regułą, należy przyjąć ogólny pogląd, że działka ewidencyjna stanowiąca drogę, została opisana tylko punktami granicznymi określającymi załamanie jej linii granicznych, jak to zostało wykazane na szkicu granicznym stanowiącym załącznik do protokołu wznowienia znaków granicznych.

Dalej Sąd wskazał, że przedmiotem prac geodezyjnych była objęta działka nr [...], stanowiąca pas drogi wraz z przyległymi do niej działkami osób trzecich. Oczywistym jest, że działka drogi składa się z pewnej ilości linii granicznych, które określają ilość działek ewidencyjnych do niej przyległych. Oznacza to, iż dla prawidłowego wykazania niniejszej roboty konieczne było określenie wszystkich punktów granicznych do których przylegają linie graniczne działek sąsiadujących z pasem drogowym. Trafnie przy tym wskazał organ odwoławczy, iż fakt, że określona ilość linii granicznych stanowi linię prostą nie ma znaczenia rozstrzygającego dla niniejszej sprawy. Obowiązkiem wykonawcy było więc określenie położenia wszystkich punktów granicznych stanowiący numeryczny opis działki nr [...], w tym także punktów leżących na prostej, skoro punkty te określają przebieg linii granicznej wspólny dla dwóch różnych działek ewidencyjnych, a tym samym określają zakres prawa własności poszczególnych (przylegających do drogi) działek ewidencyjnych osób trzecich.

W myśl § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki jest w szczególności numeryczny opis granic. W świetle zaś § 61 ust. 1 powołanego rozporządzenia, numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi.

Mając na uwadze treść tych przepisów rozporządzenia, zdaniem Sądu, zasadnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji na wzajemną niezgodność, pomiędzy poszczególnymi dokumentami znajdującymi się w sporządzonej dokumentacji. Niekwestionowanym jest, iż z treści szkicu granicznego stanowiącego załącznik do protokołu wznowienia znaków granicznych wynika, że opisu granic dokonano na podstawie tylko punktów załamania granic pasa drogowego, zaś obliczenie powierzchni działki wykonano także w oparciu o inne punkty graniczne. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że to obowiązkiem geodety było wzajemne skorelowanie wytworzonych dokumentów. Ponownie Sąd podkreślił, że opisana wyżej zasada determinuje konieczność określania każdorazowo wszystkich punktów granicznych opisujących działkę, w tym też punktów granicznych "leżących na prostej". Niewątpliwie zatem sporządzone przez geodetę dokumenty graficzne winny zawierać także oznaczenie tych punktów granicznych i wzajemne odległości pomiędzy nimi. Oznacza to, że w tym zakresie szkic graniczny, stanowiący załącznik do protokołu wznowienia znaków granicznych z dn. 27 lutego 2015 r., sporządzony został w sposób prawnie wadliwy.

Ponadto Sąd wskazał, że przywołana wyżej reguła odnosząca się do określenia wszystkich punktów granicznych ma także istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem stanowiska organów co do braku weryfikacji – w sporządzonej dokumentacji – istniejących w operacie ewidencyjnym punktów granicznych, określonych w ramach wcześniejszych opracowań. Trafnie odniósł się organ drugiej instancji w tej kwestii do § 67 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572). Z przepisu tego wynika, że przy tworzeniu roboczej bazy danych porównuje się wartości współrzędnych punktów granicznych ustalonych na podstawie pomiaru z wartościami współrzędnych tych samych punktów uzyskanych przez wykonawcę z PZGiK. W roboczej bazie danych ujawnia się dane ustalone na podstawie pomiaru, jeżeli: pomiar punktów granicznych oznaczonych na gruncie wykonany został z większą dokładnością niż pomiar tych samych punktów będący źródłem danych ewidencyjnych pozyskanych z PZGiK bądź pomiar punktów granicznych poprzedzony został ustaleniem ich położenia w trybie przepisów o rozgraniczaniu lub przepisów w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W przypadku zaś, gdy pomiar będący przedmiotem opracowania oraz pomiar będący źródłem danych PZGiK wykonane były z tą samą dokładnością, a odchylenie liniowe między matematycznym przedstawieniem tego samego punktu granicznego ustalonym na podstawie danych z pomiaru oraz danych pozyskanych z zasobu nie przekracza dopuszczalnych wartości, w roboczej bazie danych ujawnia się dane pozyskane z PZGiK. Dopuszczalne wartości odchylenia liniowego wynoszą: dla punktów stabilizowanych - 0,15 m, a dla punktów niestabilizowanych - 0,25 m (§ 67 ust. 5 i 6).

Z powyższego, w ocenie Sądu, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że obowiązkiem skarżącego, jako wykonawcy przedmiotowej dokumentacji technicznej, było dokonanie wszechstronnej analizy wszystkich danych dotyczących położenia poszczególnych punktów granicznych, a w razie stwierdzenia zaistnienia przekroczenia dopuszczalnych odchyłek liniowych, ujawnienie danych pozyskanych z pomiaru. Sąd podzielił zatem stanowisko organu odwoławczego, który jako nieuzasadnione ocenił stwierdzenie skarżącego, że zaistniałe błędy w położeniu punktów granicznych opisujących przebieg granic działki nr [...] podlegającej obecnemu opracowaniu, winny być usunięte przez osoby trzecie. Zasadnie również stwierdził organ odwoławczy, że w świetle art. 39 ust. 1 ustawy P.g.k. czynności wznowienia znaków granicznych mogą być stosowane wyłącznie wówczas, gdy istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia, a jedynie zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio. Nadto, w myśl art. 39 ust. 5 tej ustawy, przepisy dotyczące wznowienia znaków granicznych mogą być stosowane odpowiednio do czynności związanych z wyznaczeniem punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków. Oczywistym jest więc, że reguły określone w art. 39 ustawy nie mogą być stosowane, gdy brak jest danych do wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. W takiej sytuacji niezbędne jest zaś dokonanie ustalenia przebiegu granic w działek ewidencyjnych, w sposób określony w § 36-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Sąd podkreślił, że również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 8, 75, 77, 80 K.p.a. ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonana ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, nie nosi znamion dowolności. W szczególności nie można przyjąć, jak twierdzi skarżący, że skoro właściciel nieruchomości posiada najlepszą wiedzę o tym, które znaki graniczne są uszkodzone lub usunięte, to wykonawca nie może objąć zasięgiem wznowienia także znaków granicznych uznanych przez właściciela działki za prawidłowe.

Sąd wskazał również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organy administracji prawidłowo wywiązały się z obowiązków ciążących na nich na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie można zatem mówić o nadużyciu przez organy tychże przepisów, w tym wskutek uchylenia się od aktualizacji – z urzędu – danych ewidencyjnych w myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d powołanej ustawy, a "przerzucenia" tego obowiązku na skarżącego. Podkreślenia wymaga bowiem, że jak wskazano wyżej, na wykonawcy pracy geodezyjnej i kartograficznej spoczywa obowiązek podejmowania tej pracy z najwyższą starannością (art. 42 ust. 3), co wydaje się być oczywiste, mając na uwadze znaczenie zadań wykonywanych w ramach wskazanej pracy. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby natomiast w istocie do uchylenia się przez skarżącego od dochowania ciążącego na nim obowiązku ustawowego. Z powyższego wynika, że treść umowy zawartej pomiędzy Gminą Biała Podlaska a skarżącym, jako wykonawcą pracy geodezyjnej, nie może być odczytywana w oderwaniu od treści opisanego obowiązku.

Sąd nie dopatrzył się podstaw do przeprowadzenia – w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "P.p.s.a.") – dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci aneksu do umowy nr [...] z dnia 14 stycznia 2015 r. zawartej pomiędzy Gminą Biała Podlaska a skarżącym, na okoliczność sprecyzowania przedmiotu zamówienia (zlecenia) co do znaków granicznych podlegających wznowieniu na działce nr [...]. Przepis ten bowiem stanowi, iż wprawdzie Sąd może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o dowód z dokumentu, lecz jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Taka okoliczność – jak wskazano wyżej – nie zachodziła w rozstrzyganej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 2 kpa, art. 104 § 2 kpa i art. 107 § 1 kpa, poprzez wyjście przez Sąd poza granice sprawy zakreślonej przez żądanie skarżącego ustalone w toku postępowania administracyjnego poprzez wniosek o przyjęcie do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania co do wznowienia i stabilizacji punktów granicznych załamania granic drogi nr [...] i orzeczenie w sentencji wyroku co do całego operatu technicznego, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego skarżący przedmiot swego żądania zakreślił węziej, co skutkuje utrzymaniem stanu sprzeczności z prawem zaskarżonej decyzji oraz naruszeniem zasady prawdy materialnej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że dodatkową przesłanką wznowienia znaków granicznych jest brak sprzeczności pomiędzy dokumentami istniejącymi w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, podczas gdy przepis ten wyraża wyłącznie cztery przesłanki wznowienia w postaci: (a) braku sporu co do położenia znaków; (b) istnienia dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych, (c) przesunięcie, uszkodzenie lub zniszczenie znaki granicznych; (d) uprzednie ustalenie znaków, przy czym:

- dane (operaty) pochodzące z zasobu -jako zatwierdzone ostatecznymi decyzjami poczytuje się za aktualne, prawdziwe i autentyczne, a

- decyzja scaleniowa zatwierdzająca operat scaleniowy nr [...], w całości zastosowany w pracach geodezyjnych skarżącego - jako kompleksowo definiujący położenie wszystkich zgłoszonych znaków granicznych - nie została podważona przez organ w toku postępowania i nadal istnieje w obrocie prawnym i państwowym zasobie geodezyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi - jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu I instancji w całości, zobowiązanie organu II instancji do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i materiałów stanowiących wyniki prac skarżącego w przedmiocie wznowienia ośmiu znaków granicznych o numerach 353, 354, 356, 357, 359, 360, 533, 535 na działce ewidencyjnej nr [...] obrębu [...];

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna stworzona została jako sformalizowany środek prawny, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z tym zarzutami. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zasadniczo zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, natomiast w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie wyznaczają zakres kontroli wykonywanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, w przypadku zaś zarzutów, które zostały wadliwie skonstruowane, merytoryczne rozpoznanie skargi jest niemożliwe.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów procesowych.

W pkt II pkt 1 wskazano na naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy tj.art.134 §1 p.p.s.a. w zw. z art.61 § 1 i 2 k.p.a., art.104 § 2 k.p.a., art.104 § 2 k.p.a. i art.107 §1 k.p.a. poprzez wyjście przez Sąd ponad granice sprawy, zakreślonej przez żądanie skarżącego, ustalone w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Wobec tak sformułowanych zarzutów warto przytoczyć treść powołanych przepisów. I tak 134. § 1. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (art.57a. dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego). Natomiast powołany art.61 kpa stanowi w: § 1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, § 2. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Z kolei zgodnie z art.104 § 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej zaś § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zaś art.104 w § 1 w pkt 1 do pkt 9 określa co zawiera decyzja administracyjna.

Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z kolei brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Inaczej ujmując niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek przeprowadzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W ramach tego zarzutu nie można natomiast kwestionować przyjętej przez sąd administracyjny oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania obowiązujących ten organ.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Zgodnie z art.12b ust.8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. Taka decyzja na podstawie powołanego art.12b ust.8 została wydana przez Starostę Bialskiego z dnia [...] kwietnia 2015r., którą odmówiono przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych sporządzonych materiałów dotyczących pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...], a Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. decyzją z dnia [...] listopada 2015r. , która następnie stała się przedmiotem skargi. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podstawą wydania decyzji był powołany wart.12b ust.8, wydana decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty i zawiera wszystkie wymagane elementy.

Zauważyć należy, że zgodnie z art.12 ust.1 ustawy, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem: 3) właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest: b) wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych. W zgłoszeniu nr [...], które zostało dokonane w niniejszej sprawie zakres prac został określony zgodnie z powołanym art.12 ust.1 pkt 3 lit.b , a jako obiekt prac wskazano działkę nr [...]. Zgodnie zaś z art. 12b. 1. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Jak wynika z powołanego art.12b ust.1 ustawy weryfikacja przedłożonych przez wykonawcę prac dokonywana jest pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji, te przepisy to przede wszystkim ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenie z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czy też rozporządzenie z dnia 9 listopada 20111r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednak wskazane przepisy z zakresu geodezji nie zostały wskazane i powołane w zarzutach skargi kasacyjnej. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów, które ograniczały się do powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne, albowiem te przepisy nie zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej w pkt II pkt 2 sformułowany została jeszcze zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art.39 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że dodatkową przesłanką wznowienia znaków granicznych jest brak sprzeczności pomiędzy dokumentami istniejącymi w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z tym zarzutem nie można się zgodzić, powołany art.39 ust.1 ma następującą treść, przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy.

Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Tak pojmowanego przez ustawodawcę wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, na zlecenie i koszt zainteresowanych osób W razie istnienia sporu co do położenia znaków przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym lecz sądowym. Jak wynika z art.39 ust.1, wznowienie znaków granicznych może być dokonane tylko na podstawie dokumentów, natomiast ustalenie granicy z pomocą innych środków dowodowych może nastąpić tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym. Gdy nie ma dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych, albo w przypadku kiedy brak jest jednoznacznych dokumentów pozwalających na odtworzenie zniszczonych punktów granicznych, albowiem istniejące dokumenty zawierają rozbieżne dane co do uprzedniego położenia znaków granicznych i na podstawie tych dokumentów nie jest możliwe ustalenie pierwotnego położenia znaków granicznych, wówczas wznowienie znaków granicznych nie jest możliwe. Dlatego też rację ma Sąd I instancji wskazując, że zgodnie z art.39 ust.1 wznowienie znaków granicznych możliwe jest tylko wówczas gdy pomiędzy dokumentami nie ma sprzeczności, nie jest to kreowanie dodatkowej przesłanki, ale prawidłowa wykładnia normy zawartej w art.39 ust.1 ustawy. Jak wskazywano bowiem wyżej, wznowienie znaków granicznych nie następuje w postępowaniu administracyjnym, a w drodze czynności materialno-technicznej stąd też czynność taka może być podjęta tylko wówczas, gdy z dokumentów jednoznacznie i bezspornie wynika jakie było pierwotne położenie znaków granicznych. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art.39 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest zasadny, dlatego też nie może być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.