Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 469/14 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 249/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi K. W., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] lutego 2014 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu Białostockiego z [...] listopada 2013 r. nr [...], którymi ustalono kwoty związane z usunięciem pojazdu z drogi publicznej, zobowiązując skarżącego do ich zapłaty.

Starosta koszty powyższe ustalił na kwotę 21 535,10 zł, na co się złożyło 267,50 zł koszt usunięcia, 21 120 zł koszty przechowywania za 1056 dni w okresach od 17 lipca 2008 r. do 20 stycznia 2009 r. i od 23 listopada 2010 r. do 8 kwietnia 2013 r. oraz 147,60 zł koszt szacowania pojazdu przez biegłego. Organ wyjaśnił, iż 17 lipca 2008 r. funkcjonariusz policji wydał dyspozycję umieszczenia pojazdu, 20 sierpnia 2012 r. K. W. odebrał powiadomienie o usunięciu pojazdu, umieszczeniu go na parkingu i skutkach nieodebrania, 5 lutego 2013 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku wydał postanowienie o przepadku pojazdu, które stało się prawomocne 27 lutego 2013 r., koszty wyliczono na podstawie uchwały Rady Powiatu Białostockiego Nr IV/40/07 z 1 marca 2007 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, utrzymując w mocy decyzję Starosty, przeprowadziło analizę art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, odnosząc się do jego brzmienia w dacie usunięcia pojazdu z drogi, po nowelizacji tego przepisu na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r. P 4/06, uznającego niekonstytucyjność art. 130a ust. 10, oraz analizę art. 13 ustawy nowelizującej, a także wyjaśniło jakie skutki pociąga za sobą ta nowelizacja. Zdaniem Kolegium, organ I instancji zgodnie z przeanalizowanymi przepisami obciążył K. W. kosztami usunięcia i przechowywania pojazdu za okres przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, uwzględniając art. 13 tej ustawy, a jakkolwiek okres 6-miesięczny, o którym mowa w tym przepisie, upływał 17 stycznia 2009 r. to rozstrzygnięcie było na korzyść odwołującego się. Kolegium podkreśliło też, że choć w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązywała Uchwała Nr XIX/159/2012 Rady Powiatu Białostockiego z 28 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych i ich przechowywanie, to uchwała ta przewiduje wyższe stawki, aniżeli uprzednio obowiązujące z 2007 r., które stosował Starosta, ale było to również korzystniejsze dla strony.

Stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że obie zostały wydane bez podstawy prawnej w zakresie ustalenia kosztów za okres do 4 września 2010 r. oraz z rażącym naruszeniem prawa w zakresie ustalenia opłaty na podstawie uchwały Rady Powiatu Białostockiego z 1 marca 2007 r., a takie stanowisko Sądu wynikało z wykładni art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.).

Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, stanowiący, iż koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem pojazdu, powstałe od momentu dyspozycji o usunięciu do dnia zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem w dniu usunięcia, obowiązujący od 4 września 2010 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej Kodeks drogowy, przy czym wskutek tej nowelizacji (wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego) w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi starosta występuje do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel nie odebrał pojazdu w ciągu 3 miesięcy od usunięcia – przepis ten zastąpił dotychczasowy art. 130a ust. 10, zgodnie z którym po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazd, jako porzucony, przechodził na rzecz Skarbu Państwa, a ten przepis Trybunał uznał za niekonstytucyjny – a po orzeczeniu przepadku następuje obciążenie dotychczasowego właściciela kosztami zagospodarowania pojazdu. W sprawie organy nie uwzględniły faktu, że art. 130a ust. 10h ma zastosowanie wprost jedynie do przypadków zaistniałych po dniu wejścia w życie noweli – 4 września 2010 r., bowiem zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej z tym dniem Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które przeszły po upływie terminu wskazanego w art. 130a ust. 10 ustawy zmieniającej do dnia wejścia w życie nowelizującej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia upływał w okresie od 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie noweli. Inaczej rzecz ujmując z art. 13 ustawy nowelizującej wynika, iż jeżeli 6-miesięczny termin upłynął w dniu od 11 czerwca 2009 r. do 4 września 2010 r. to koszty przechowywania pojazdu po upływie tego 6-miesięcznego terminu i do 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Podzielić należy w pełni stanowisko, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów także wówczas, gdy 6-miesięczny termin upłynął przed dniem 11 czerwca 2009 r. Odnosząc to do niniejszej sprawy organy bez podstawy prawnej obciążyły skarżącego kosztami przechowywania od 17 lipca 2008 r. do 20 stycznia 2009 r., gdyż nie uwzględniły art. 13 noweli i jej skutków dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem skoro na podstawie przepisów obowiązujących do 11 czerwca 2009 r. następował przepadek pojazdu z mocy prawa z upływem 6 miesięcy od dnia usunięcia, to w sprawie należy przyjąć, że od 17 stycznia 2009 r., tj. od upływu 6 miesięcy do 3 września 2010 r. koszty przechowywania powinien ponosić Skarb Państwa, dopiero od 4 września 2010 r. można mówić, że koszty te powinien ponosić skarżący. Konsekwencją tego stanowiska jest to, że organy błędnie wskazały Uchwałę z 1 marca 2007 r. jako podstawę ustalenia kosztów, gdyż powinna nią być Uchwała z 28 czerwca 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 2007 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz.1137 ze zm., zwanej dalej ustawą) w zw. z art. 11, 12 i 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018 ze zm., zwanej dalej ustawą zmieniającą) poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu, że art. 130a ust. 10h ustawy ma wprost zastosowanie jedynie do przypadków zaistniałych po wejściu w życie tego przepisu, tj. po dniu 4 września 2010 r., a w konsekwencji, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do obciążenia właściciela pojazdu kosztami jego przechowywania powstałymi przed powyższą datą, podczas gdy z treści cyt. wyżej przepisów nie można jednoznacznie wyprowadzić takiej wykładni, zwłaszcza mając na względzie przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji obu instancji, w sytuacji gdy nie było ku temu przesłanek, gdyż w dniu wydawania obu decyzji istniała podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie kosztów m.in. przechowywania pojazdów – w postaci art. 130a ust. 10h ustawy, wprowadzonego ustawą zmieniającą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione, bowiem zgodzić należy się z oceną Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ustalenie opłaty K. W. za przechowywanie motocykla usuniętego z drogi za okres przed 4 września 2010 r. nie miało podstawy prawnej.

W dacie zdarzenia, tj. 17 lipca 2008 r., art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym regulował kwestie związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, jednak tylko w zakresie ściśle z usunięciem pojazdu związanym. Przepis ten bowiem wskazywał przypadki, których zaistnienie skutkowało usunięciem pojazdu, organy i jednostki właściwe do wydania decyzji o usunięciu pojazdu, a także zadania starosty i przesłanki jakimi powinien się ten organ kierować, wyznaczając jednostki do prowadzenia parkingów strzeżonych. Art. 130a przewidywał w ust. 1 i ust. 2, że usunięcie pojazdu z drogi następuje na koszt właściciela, a także, że za pojazd umieszczony na parkingu powinna być wniesiona opłata za usuniecie i przechowanie – ust. 5c, zaś wysokość tych opłat ustala rada powiatu – ust. 6, jednak nie przewidywał, iż starosta może wydać decyzję o ustaleniu kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Przepis ten – art. 130a nie mógł zatem stanowić podstawy do prowadzenia przez starostę postępowania o ustalenie kosztów i wydanie decyzji w tym przedmiocie.

Stan ten zmieniła nowelizacja Prawa o ruchu drogowym, dokonana ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.), "ustawa nowelizująca", która weszła w życie 4 września 2010 r. Do art. 130a został dodany m.in. ust. 10h, który przewiduje, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Dopiero zatem od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej starosta został upoważniony do wydawania decyzji o kosztach.

Ustawa nowelizująca zawiera przepisy intertemporalne, z których tylko art. 13 dotyczy kwestii kosztów przechowywania pojazdów. Kosztami za przechowywanie został obciążony Skarb Państwa, na rzecz którego, z mocy prawa, przechodziła własność usuniętego z drogi pojazdu, po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia, na podstawie art. 130a ust. 10, który został wyeliminowany od dnia 11 czerwca 2009 r., na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r. Jednak art. 13 dotyczy tylko pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia upływał w dniu od 11 czerwca 2009 r. do 4 września 2010 r. Przepis ten nie daje podstawy do wydania decyzji w kwestii ustalenia kosztów właścicielowi pojazdu, będącemu nim w dniu wydania decyzji o usunięciu.

Podstawy takiej, tj. wydania decyzji za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, nie dają także pozostałe przepisy przejściowe, w tym art. 11 i art. 12, wskazane w skardze kasacyjnej. Przepisy te bowiem dotyczą kwestii postępowania w sprawie przejęcia, nieodebranych z parkingów, pojazdów na rzecz Skarbu Państwa, a regulacje te były skutkiem wyeliminowania art. 130a ust. 10, o czym mowa wyżej i wprowadzenia nowego unormowania co do przepadku pojazdów, zgodnego z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2009 r. P 4/06.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że dopiero od 4 września 2010 r., tj. wejścia w życie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, Starosta Powiatu Białostockiego zyskał podstawę prawną do wydania decyzji obciążającej K. W. kosztami, o których mowa w tym przepisie, za okres do zakończenia postępowania. Ustalenie kosztów za okres od 17 lipca 2008 r. – usuniecie motocykla z drogi – do 22 stycznia 2009 r. – przepadek z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – nie miało podstawy prawnej, bowiem prawo nie może działać wstecz. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej jest wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W kwestii podstawy ustalenia wysokości kosztów Uchwałą Rady Powiatu skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.