Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski , po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, skargi kasacyjnej E. G., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z dnia 27 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 51/25, w sprawie ze skargi E. G., na bezczynność Wójta Gminy Kolno, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, , uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Wójta Gminy Kolno do rozpoznania wniosku E. G. z dnia 25 stycznia 2025 r. w terminie 14 dni od, dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku;, stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Kolno nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa;, zasądza od Wójta Gminy Kolno na rzecz E. G. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.,

Wyrokiem z 27 maja 2025 r. sygn. akt: II SAB/Ol 51/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi E. G. ("skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni") na bezczynność Wójta Gminy Kolno ("organ", "Wójt") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt I. umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu; w pkt II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od Wójta Gminy Kolno na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 25 stycznia 2025 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Gminy Kolno o udostępnienie informacji publicznej i przekazanie:

1) kopii wszystkich dowodów księgowych (np. faktury i rachunki) w ramach zamówień na roboty budowlane/remontowe do kwoty 130 000 zł netto udzielonych w 2024 r.;

2) kopii wszystkich zleceń na roboty budowlane/remontowe do kwoty 130 000 zł netto udzielonych w 2024 r.;

3) kopii wszystkich dokumentów stanowiących informację o wyniku postępowania z przeprowadzonej procedury uproszczonej oraz protokoły podstawowych czynności w procedurze pełnej w ramach zamówień na roboty budowlane/remontowe do kwoty 130 000 zł netto udzielonych w 2024 r.;

4) kopii wszystkich notatek służbowych w sprawie odstąpienia od stosowania regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości mniejszej niż kwota 130 000 zł netto sporządzonych w 2024 r.

Pismem z 10 lutego 2025 r. organ poinformował stronę, że z uwagi na złożony charakter żądania nie może być ono spełnione w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Odpowiedź zostanie udzielona do dnia 26 marca 2025 r.

Kolejnym pismem z 26 marca 2025 r. Wójt poinformował skarżącą, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4700/21, "faktura VAT wystawiona na rzecz podmiotu publicznego stanowi dokument prywatny, który nie podlega udostępnieniu" w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p. Wskazał też, że z uwagi na żądanie przesłania wszystkich zleceń na roboty budowlane/remontowe do kwoty 130 000 zł netto udzielonych w 2024 r. niezbędne będzie oddelegowanie pracownika Urzędu Gminy do wykonania

dodatkowego zadania poza godzinami pracy, w związku z czym do wniosku naliczona zostanie opłata w wysokości 3 000 zł.

Ostatecznie pismem z 16 kwietnia 2025 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek zawarty w punktach 2 – 4 pisma z 25 stycznia 2025 r. przesyłając skany żądanych dokumentów. Organ przypomniał, że odpowiedź na pkt 1 wniosku udzielona została pismem z 26 marca 2025 r.

W dniu 28 marca 2025 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt wskazał, że w zakresie żądania pkt 1 wniosku poinformował wnioskodawczynię, że taka informacja nie stanowi informacji publicznej, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Podniósł też, że nie jest w stanie oddelegować pracowników do realizacji żądania wnioskodawczyni i będzie się to wiązało z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów przez gminę. W związku z tym została ona poinformowana o kosztach udostępnienia jej informacji.

Jednocześnie organ poinformował, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek udzielona została skarżącej 16 kwietnia 2025 r.

Pismem z 8 maja 2025 r. skarżąca przyznała, że organ odpowiedział na wniosek w zakresie pkt 2 – 4, natomiast w większości przesłanej dokumentacji bezprawnie utajnił dane identyfikujące wykonawców zamówień publicznych poprzez ich zanonimizowanie, co skutkuje utratą waloru informacji publicznej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że bez wątpienia do dnia wniesienia skargi, tj. 28 marca 2025 r., organ nie udzielił skarżącej żadnej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej w pkt 2 – 4, a odpowiedział jedynie na pkt 1 wniosku pismem z 26 marca 2025 r. Odpowiedzi na pkt 2 – 4 wniosku organ udzielił pismem z 16 kwietnia 2025 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podana informacja w pełni odpowiada na pytania zawarte w pkt 2 - 4 wniosku skarżącej z 25 stycznia 2025 r. Nie można też organowi postawić zarzutu, że zanonimizowanie informacji w zakresie wykonawców

spowodowało utratę waloru informacji publicznej. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Nie może ona niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca przedkładając swój wniosek (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r. sygn.. akt III OSK 760/23).

Skarżąca nie wyjaśniła powodów, dla których – w jej ocenie – częściowe zanonimizowanie skanów dokumentów pozbawia je waloru informacyjnego. Wniosek dotyczył robót budowlanych/remontowych do kwoty 130 000 zł netto. Kwoty wynikają z załączonych dokumentów. Umowy obejmują przedmiot robót oraz inne warunki robót. Zlecenia również obejmują zakres robót i wynagrodzenie wykonawcy. Informacje zawierają szacunkową wartość zamówienia i ich przedmiot. Notatki służbowe zawierają informację o odstąpieniu od postanowień regulaminu w zakresie możliwości przeprowadzenia negocjacji z większą ilością wykonawców. Anonimizacja nie pozbawiła więc dokumentów waloru informacyjnego.

Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organu, że informacja żądana w pkt 1 wniosku nie stanowi informacji publicznej. Udostępnieniu podlega bowiem informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny będący nośnikiem tej informacji, a dokumentów takich zażądała wnioskodawczyni (faktury i rachunki). Odpowiedź w tym przedmiocie przekazano stronie pismem z 26 marca 2025 r., po przedłużeniu w dniu 10 lutego 2025 r. terminu na udzielenie informacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowym zakresie nie było podstaw do przedłużania terminu, bowiem udzielona informacja nie wymagała żadnego nakładu pracy, sił i środków. Dlatego też w zakresie pkt 1 wniosku Sąd również umorzył postępowanie, bowiem informacja została udzielona po upływie terminu wynikającego z przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć po wniesieniu skargi, gdyż udzielono wnioskodawczyni żądanych informacji pismami z 26 marca i 16 kwietnia 2025 r. Postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej stało się więc bezprzedmiotowe i w związku z tym podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe. Nie zwalnia bowiem Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7, postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 1221/13, dostępne w CBOSA ).

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ podjął czynności zmierzające do przygotowania informacji żądanej przez skarżącą. W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawczyni, czy też celowego wprowadzania jej w błąd na interesujący ją temat.

Natomiast sprawa opłaty za udzielenie informacji publicznej jest odrębną sprawą i pozostaje poza zakresem przedmiotowej sprawy. W związku z tym Sąd nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając go w całości i wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

ewentualnie

2) w przypadku określonym w treści art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i rozpoznanie skargi,

3) zasądzenie od Wójta Gminy Kolno na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Mając na względzie treść art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżąca nie złożyła wniosku o wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dokumenty wnioskowane przez skarżącą w pkt 2-4 nie podlegają udostępnieniu w całości, podczas gdy stanowią one informację publiczną, a nie zostały wskazane żadne okoliczności uzasadniające ich anonimizację,

b) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dokumenty wnioskowane przez skarżącą w pkt 1 nie podlegają udostępnieniu w ogóle, podczas gdy stanowią one informację publiczną,

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji publicznej pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie,

d) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów nazwana dokumentami wewnętrznymi niezdefiniowana przez u.d.i.p., która mimo iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych nie może być udostępniona;

2. na podstawie art 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 161 § 3 w zw. z art. 149 § 1, 1a, art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i umorzenie "postępowania w zakresie bezczynności" przy jednoczesnym stwierdzeniu charakteru tejże bezczynności, tj. uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy oraz przedstawione w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia nie dawały podstawy do umarzania postępowania;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niejasny, nielogiczny, który uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku,

c) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że udzielenie przez Organ jakiejkolwiek odpowiedzi powoduje bezprzedmiotowość złożonej w sprawie skargi na bezczynność, podczas gdy jeżeli po wniesieniu skargi ustała bezczynność z powodu podjęcia przez Organ rozstrzygnięcia, Sąd powinien orzec biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego i bezprzedmiotowość postępowania odnieść jedynie w do zobowiązania Organu do rozpoznania wniosku

- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego to powinien dojść do przekonania, że nie zachodzi podstawa do umarzania postępowania, ale do merytorycznej oceny podjętego przez Organ rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż na gruncie rozpoznawanej sprawy są on najdalej idące. Ich istota została zakreślona bardzo szeroko i jest związana z prawną kwalifikacją wnioskowanych dokumentów jako informacją publiczną oraz zakresem dostępu do ewentualnej informacji publicznej ograniczonym do jej treści lub do postaci dokumentów, z których ona wypływa.

Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że co do zasady informacją publiczną w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje każdemu dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z ustępu 2 wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach, ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie to musi mieć swoją wyraźną podstawę w ustawie, nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Konstytucja bardzo ogólnie zakreśliła zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej przez wskazanie, iż chodzi o informacje o działalności organów władzy publicznej. Zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej oznaczony został przez wskazanie, iż dotyczy ona organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Konstytucja na plan pierwszy wysuwa kryterium przedmiotowe, uznając że istota informacji publicznej skoncentrowana jest w działalności organów i innych podmiotów. Wolą ustrojodawcy jest, by za informację publiczną była uznawana informacja o całej działalności wszystkich organów czy podmiotów władzy publicznej. Wypływa z tego wniosek, że pod pojęciem działalności rozumieć należy działalność wykonywaną we wszystkich formach prawnych, we wszystkich sferach aktywności związanych z wykonywaniem kompetencji poszczególnych władz.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nakierowany jest na uzyskanie informacji dotyczącej majątku publicznego. Wszystkie wnioskowane dokumenty, a to faktury, rachunki, zlecenia wykonania określonych robót budowlanych, dokumentacja odzwierciedlająca przebieg postępowania nakierowanego na wyłonienie najbardziej korzystnej oferty wykonania robót budowlanych lub remontowych, czy też dokumenty w postaci notatek służbowych, mocą których odstępowano od ogólnych reguł udzielania zamówienia publicznego są nakierowane na zapoznanie się, najogólniej ujmując, ze stanem majątku publicznego, który materializował się w bardziej szczegółowych czynnościach obejmujących sposób gospodarowania środkami publicznymi w postaci ich wydatkowania na wykonanie zamówienia publicznego. Przebieg procedury wyłaniania wykonawcy roboty publicznej (tj. procedury udzielania zamówienia publicznego), reguł które przemówiły za wyborem konkretnej oferty, a następnie przebieg realizacji prac objętych zamówieniem publicznym oraz ich zapłaty, objąć należy szeroką kategorią językową informacji o majątku publicznym, obejmującym majątek gminny. Nie może zatem być wątpliwości, iż zastosowanie dyrektyw językowych wykładni przepisu art. 6 ust. 1pkt 5c u.d.i.p., a przy określonych założeniach (jeśli traktujemy niezapłacone zamówienie publiczne w kategorii długu publicznego) również art. 6 ust. 1 pkt 5f u.d.i.p., prowadzi do stwierdzenia, że wniosek w tej sprawie dotyczył informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie poza rozstrzygnięciem prawnego charakteru wnioskowanej informacji wystąpiło dodatkowo zagadnienie postaci, w jakiej możliwe jest udostępnienie wnioskowanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje dość wyraźne podstawy do odróżnienia dwóch kategorii pojęciowych – treści informacji publicznej oraz nośnika informacji publicznej. Podstawą prawną tej dystynkcji pojęciowej jest w pierwszym rzędzie przepis art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany, w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 25). Nie jest to problem czysto teoretyczny, lecz zagadnienie obecne w praktyce stosowania prawa. W wyroku z 31 maja 2004 r. o sygn. akt OSK 205/04 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., iż "ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje". Podobny pogląd prawny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 852/17 (CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie wniosek dostępowy został sformułowany jasno, a wnioskodawca zażądał kopii wskazanych w treści wniosku dokumentów. Prawo do nośnika zostało w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Faktura vat w rozpoznawanej sprawie była wystawiana przez podmiot prywatny, który w sformalizowanym trybie uzyskał prawo realizacji określonych zamówień publicznych. Jest ona zatem dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. interpretowanym a contrario. Oznacza to, że prawnie dopuszczalne było tylko przekazanie treści informacji publicznej, tj. poinformowanie wnoszącego pismem organu o treści rozporządzeń majątkowych gminy i wydatkowaniu określonych środków publicznych w związku z zapłatą faktur lub rachunków wystawionych w związku z określonym zamówieniem publicznym. Prawnie niedopuszczalne było zatem udostępnienie postaci tych dokumentów, będących w swej naturze prawnej prywatnymi nośnikami informacji publicznej o wydatkach gminy. Konstatując, organ w zgodzie z przepisami u.d.i.p. mógł poinformować o wysokości wydatków publicznych wskazując tytuły prawne i dane faktur, które zapłacił ze środków publicznych. Nie mógł natomiast udostępnić kopii dokumentów prywatnych w postaci faktur vat lub rachunków.

Kolejne zagadnienie prawne, które pojawiło się w rozpoznawanej sprawie związane jest z dokonaną przez organ anonimizacją wnioskowanych dokumentów w zakresie danych osobowych wykonawcy/ów zamówienia publicznego. Anonimizacja dotyczyć może wyłącznie dokumentów, które organ obowiązany jest do udostępnienia w postaci, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Anonimizacja informacji publicznej jest elementem instytucji ochrony prawa do prywatności, wynikającego z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeśli organ uznał, iż zachodzi potrzeba ochrony prawa do prywatności, wówczas jego obowiązkiem było wydanie decyzji odmownej w określonym zakresie. Ochrona prawa do prywatności następuje w drodze aktu formalnego przyjmującego postać decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w określonym zakresie. Decyzja ta po uzyskaniu przymiotu ostateczności lub prawomocności jest następnie wykonywana w drodze czynności technicznej sprowadzającej się do anonimizacji kopii dokumentów urzędowych, które są wydawane w postaci nośników. W rozpoznawanej sprawie organ nie dochował zatem przepisów u.d.i.p., gdyż dokonał anonimizacji dokumentów w drodze samej tylko czynności technicznej. Taki tryb postępowania w przypadku ochrony prawa do prywatności nie jest znany u.d.i.p.

Z dokonanych przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych wynika, że wniosek dostępowy wpłynął do organu 25 stycznia 2025 r. W dniu 10 lutego 2025 r. organ przedłużył termin jego rozpoznania do 26 marca 2025 . W dniu 26 marca 2025 r. w piśmie organ poinformował wnioskodawcę, że nie udostępni informacji publicznej w zakresie pkt. 1 wniosku uznając, że faktury vat są dokumentami prywatnymi i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż nie są informacją publiczną. Z taką oceną prawną zgodził się sąd pierwszej instancji. Lektura uzasadnienia (s. 7 drugi apostrof) wskazuje, że Sąd pierwszej instancji zgodził się z poglądem, że nie było podstaw do udostępniania informacji w postaci kopii dokumentów, tzn. na wnioskowanych nośnikach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji zawiera odniesienie się tylko do części bardziej złożonego problemu, przez co jest błędne. Uznanie przez organ braku podstaw do udostępnienia informacji publicznej na wnioskowanym nośniku (przypadki, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.), nie zwalnia organu z obowiązku udzielenia informacji publicznej w sposób wynikający z przepisów u.d.i.p. i zapewnienia w ten sposób realizacji prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Oznacza to, że organ w tym zakresie w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności i konieczne jest orzekanie przez sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z kolei w odniesieniu do pkt. 2-4 w dniu 16 kwietnia 2025 r. organ udzielił odpowiedzi przesyłając kopie wnioskowanej dokumentacji w postaci zanonimizowanej. W odniesieniu do pkt. 2-4 sąd pierwszej instancji uznał, że anonimizacja dokumentów w zakresie wykonawców nie doprowadziła do utraty waloru informacji publicznej, lecz uznał, że brak było podstaw do przedłużenia terminu udzielenia odpowiedzi i w tym zakresie stwierdził bezczynność, kwalifikując ją jako bezczynność w postaci zwykłej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielnie informacji publicznej w zakresie pkt. 2-4 wniosku przez udostępnienie nośników wnioskowanych dokumentów odpowiadało prawu z przyczyn wskazanych, gdyż z treści wniosku dostępowego co do pkt 2-4 wynika, iż chodzi o dokumenty urzędowe. Jeśli jednak organ zamierzał udostępnić te dokumenty w postaci to ewentualna anonimizacja części dokumentów winna zostać poprzedzona wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, co winno nastąpić w formie decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jej wydanie stworzyłoby podstawę do ochrony prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę. Zatem faktyczna anonimizacja wnioskowanych dokumentów i przesłanie wnioskowanych dokumentów w takiej formie i postaci uznane musi być za nierozpoznanie wniosku o udostępnienie wnioskowanej informacji, gdyż wniosek nie został rozpoznany zgodnie z jego treścią, tj. w pełnym zakresie. W tym zakresie organ pozostaje zatem w dalszym ciągu w stanie bezczynności. Konieczne więc jest orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodzić się zatem należało z autorem skargi kasacyjnej, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego we wskazanym wyżej zakresie.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania w zakresie bezczynności organu, o którym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku. Rację ma autor skargi kasacyjnej, iż postępowanie w przedmiocie bezczynności nie było bezprzedmiotowe. Rozważać można jedynie in abstracto w takich przypadkach orzekanie o środku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie w związku ze stwierdzonym dalszym pozostawaniem w stanie bezczynności brak zatem było do umarzania postępowania, a zatem uznać należało zarzut 2a za uzasadniony.

Zgodzić należało się również z autorem skargi kasacyjnej w zakresie wynikającym z zarzutu 2c. Podstawą ustaleń faktycznych w sprawie skarg na bezczynność są przepisy art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w następstwie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonał błędnej oceny niespornych okoliczności faktycznych sprawy, w konsekwencji czego podjął błędną decyzję dowodową, tzn. błędnie ustalił stan faktyczny w zakresie wyżej wskazanym. W tym zakresie podzielić należało zarzut 2c.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (tj. zarzut 2b i częściowo 2c).

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie w sposób odpowiadający przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera ono wszystkie elementy wymagane prawem i za jego pomocą jest możliwe pełne prześledzenie procesów myślowych sądu. Błędna wykładnia prawa lub niewłaściwe jego zastosowanie, na co naprowadzono powyżej, mogą być jednak zwalczane w drodze odpowiednich zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego, a nie przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżony wyrok w całości, gdyż został on oparty na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Jednocześnie uznano, że w sprawie zachodzi możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W konsekwencji czego biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wniosek z dnia 25 stycznia 2025 r. nie został rozpoznany przez organ w zgodzie z przepisami u.d.i.p. i w związku z tym działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązują organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia zwrócenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która ze względu na skomplikowany charakter przedmiotu wniosku dostępowego oraz brak stwierdzonej złośliwości po stronie organu, nie miała charakteru rażącego.

O kosztach postępowania za pierwszą i drugą instancję orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.