Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Wójta Gminy K. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącej E. G. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 25 stycznia 2025 r., E. G. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), zwróciła się do Urzędu Gminy K. (dalej jako: "Wójt", "organ") o udostępnienie informacji publicznej i przekazanie:

1) kopii wszystkich dowodów księgowych (np. faktury i rachunki) w ramach zamówień na roboty budowlane/remontowe do kwoty 130.000zł netto udzielonych w 2024 r.;

2) kopii wszystkich zleceń na roboty budowlane/remontowe do kwoty 130.000 zł netto udzielonych w 2024 r.;

3) kopii wszystkich dokumentów stanowiących informację o wyniku postępowania z przeprowadzonej procedury uproszczonej oraz protokoły podstawowych czynności w procedurze pełnej w ramach zamówień na roboty budowlane/remontowe do kwoty 130.000 zł netto udzielonych w 2024 r.;

4) kopii wszystkich notatek służbowych w sprawie odstąpienia od stosowania Regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości mniejszej niż kwota 130.000 zł netto sporządzonych w 2024 r.

Pismem z 10 lutego 2025 r., organ poinformował stronę, że z uwagi na złożony charakter żądania nie może być ono spełnione w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Odpowiedź zostanie udzielona do dnia 26 marca 2025 r.

Kolejnym pismem z 26 marca 2025 r., Wójt poinformował skarżącą, że faktura wystawiona na rzecz podmiotu publicznego stanowi dokument prywatny, który nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p.

Wskazał też, że z uwagi na żądanie wniosku, naliczona zostanie opłata w wysokości 3.000 zł.

Ostatecznie, pismem z 16 kwietnia 2025 r., organ udzielił informacji na wniosek w punktach 2 - 4, wskazując jednocześnie, że odpowiedź na pkt 1 wniosku udzielona została pismem z 26 marca 2025 r.

W dniu 28 marca 2025 r., skarżąca złożyła do tut. Sądu, za pośrednictwem Wójta Gminy K., skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Zarzuciła naruszenie:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych jest udostępniania na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie;

- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeśli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom, poprzez jego błędne i nieodpowiednie zastosowanie polegające na uwarunkowaniu udostępnienia informacji od pokrycia dodatkowych kosztów wynikających z wynagrodzenia pracownika oraz których w normalnych warunkach pracy podmiot obowiązany nie poniesie;

- art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jaki przepis ten stanowi o tym, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty, poprzez jego niezastosowanie;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek.

Wobec powyższego, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Wójt wskazał, że w zakresie żądania pkt. 1 wniosku poinformował wnioskodawczynię, że taka informacja nie stanowi informacji publicznej, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Podniósł też, że nie jest w stanie oddelegować pracowników do realizacji żądania wnioskodawczyni i będzie się to wiązało z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów przez gminę. W związku z tym została ona poinformowana o kosztach udostępnienia jej informacji.

Jednocześnie organ poinformował, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek udzielona została skarżącej 16 kwietnia 2025 r.

Pismem z 8 maja 2025 r., skarżąca przyznała, że organ odpowiedział na wniosek w zakresie pkt 2 – 4, natomiast w większości przesłanej dokumentacji bezprawnie utajnił dane identyfikujące wykonawców zamówień publicznych, poprzez ich zanonimizowanie, co skutkuje utratą waloru informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 34 do art. 3). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, LEX

nr 78062). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641).

Krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany został w art. 4 ust. 1 ustawy i należy do nich bez wątpienia wójt gminy.

Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie

(w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W przedmiotowej skardze, skarżąca zarzuca bezczynność Wójta Gminy K. na Jej wniosek z dnia 25 stycznia 2025 r. Bez wątpienia, do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia 28 marca 2025 r., organ nie udzielił skarżącej żadnej odpowiedzi na Jej wniosek

o udzielenie informacji publicznej w pkt. 2 – 4, a odpowiedział na pkt 1 wniosku w piśmie z 26 marca 2025 r.

Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że odpowiedzi na pkt. 2 – 4 wniosku udzielił organ już po wniesieniu skargi, pismem z dnia 16 kwietnia 2025 r.

W ocenie Sądu, podana informacja w pełni odpowiada na pytania, zawarte w pkt. 2 - 4 wniosku skarżącej z 25 stycznia 2025 r. Nie można też organowi postawić zarzutu, że zanonimizowanie informacji w zakresie wykonawców spowodowało utratę waloru informacji publicznej. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Nie może ona niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r. sygn.. akt III OSK 760/23).

Skarżąca nie wyjaśniła powodów, dla których – w jej ocenie – częściowe zanonimizowanie skanów dokumentów pozbawia je waloru informacyjnego. Wniosek dotyczył robót budowlanych/remontowych do kwoty 130.000zł netto. Kwoty wynikają

z załączonych dokumentów. Umowy obejmują przedmiot robót oraz inne warunki robót. Zlecenia również obejmują zakres robót i wynagrodzenie wykonawcy. Informacje zawierają szacunkową wartość zamówienia i ich przedmiot. Notatki służbowe zawierają informację o odstąpieniu od postanowień regulaminu w zakresie możliwości przeprowadzenia negocjacji z większą ilością wykonawców.

Anonimizacja nie pozbawiła więc dokumentów waloru informacyjnego.

Należy też podzielić stanowisko organu, że informacja żądana w pkt. 1 wniosku nie stanowi informacji publicznej. Udostępnieniu podlega bowiem informacja, zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej, udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji, a dokumentów takich zażądała wnioskodawczyni (faktury i rachunki). Odpowiedź w tym przedmiocie przekazano stronie pismem z 26 marca 2025 r., po przedłużeniu w dniu 10 lutego 2025 r. terminu na udzielenie informacji. Zdaniem Sądu, w przedmiotowym zakresie nie było podstaw do przedłużania terminu, bowiem udzielona informacja nie wymagała żadnego nakładu pracy, sił i środków. Dlatego też, w zakresie pkt. 1 wniosku sąd również umorzył postępowanie, bowiem informacja została udzielona po upływie terminu wynikającego z przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie budzi wątpliwości Sądu, że bezczynność, będąca przedmiotem skargi przestała istnieć po wniesieniu skargi, gdyż udzielono wnioskodawczyni żądanych informacji pismami z 26 marca i 16 kwietnia 2025 r.

Postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej stało się więc bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie

o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe

z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1 i 2 tego paragrafu. Umorzenie postępowania przed sądem następuje, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie orzekania. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce, gdy stan bezczynności przestanie istnieć, co do zasady, w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd. Wskazać tu należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed orzeczeniem w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności, to sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy.

Jednocześnie należy stwierdzić, że podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe. Nie zwalnia bowiem Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7, postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 1221/13, dostępne w CBOSA ).

Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ podjął czynności, zmierzające do przygotowania informacji, żądanej przez skarżącą. W tej sytuacji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawczyni, czy też celowego wprowadzania Jej w błąd na interesujący Ją temat.

Natomiast sprawa opłaty za udzielenie informacji publicznej jest odrębną sprawą

i pozostaje poza zakresem przedmiotowej sprawy. W związku z tym, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

O zwrocie skarżącej od organu kosztów postępowania, Sąd orzekł na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a.